Administratieve sanctionering van misdrijven en de nawerking van straf(proces)rechtelijke regels 

Bij Larcier-Intersentia verschijnt in april 2024 het boek De nawerking van straf(proces)rechtelijke regels bij de administratieve sanctionering van misdrijven.
In de Europese lidstaten is er een depenaliseringstendens, die in België herhaaldelijk een ‘zachte’ vorm heeft aangenomen, waarbij de wetgever voorziet in de mogelijkheid tot bestuurlijke afhandeling. Misdrijven kunnen dus zowel strafrechtelijk als administratiefrechtelijk worden afgehandeld. Bij deze ‘gemengde’ misdrijven moet een bevoegde instantie, vaak het parket, optreden als spelverdeler en discretionair bepalen of ze administratief dan wel strafrechtelijk worden gesanctioneerd. Deze voor de overtreder onzekere keuze determineert de aard van de vervolging en is dus niet neutraal. De beslissing om administratief af te handelen, vormt de als misdrijf omschreven gedraging immers om tot een soort ‘ex-misdrijf’. Deze term is gepast omdat de keuze voor administratieve afhandeling ertoe leidt dat de regels van het Strafwetboek en het Wetboek van Strafvordering (overeenkomstig het internrechtelijke strafbegrip) niet (langer) gelden. Bijgevolg rijst de vraag hoe de wetgever, eens gekozen voor de administratieve afhandeling, die afhandeling moet inrichten. Momenteel heeft de wetgever nog onvoldoende nagedacht over hoe die afhandeling moet worden ingericht en is elke administratieve sanctieprocedure apart en verschillend gereguleerd. Het resultaat is een gefragmenteerd en versnipperd geheel. 
Dit boek van dr. Marie-Julie Horseele, dat de commerciële uitgave is van een doctoraatsonderzoek, tracht de punitieve bestuurlijke handhaving als reactie op ex-misdrijven mee vorm te geven en onderzoekt of een aantal straf(proces)rechtelijke regels aan die zogenaamde ex-misdrijven ‘blijven plakken’. Ze gaat meer specifiek na welke regels van het strafrecht en het strafprocedurerecht moeten nawerken als beslist wordt om een gemengd misdrijf uitsluitend via een administratieve procedure af te handelen.

Larcier-Intersentia interviewde auteur Marie-Julie Horseele naar aanleiding van deze publicatie.

Kunt u vooreerst even schetsen waarom we toch kunnen spreken van een duidelijke evolutie van een, zij het voorzichtige, toenemende depenalisering? 

In tegenstelling tot de bedoeling in de 19de eeuw om een rechtsbeschermende dam op te werpen tegen allerhande inmenging door de overheid, zijn de handhavingsdoelen gaandeweg verandert.

De overheid is het strafrecht beginnen instrumentaliseren om de maatschappij bij te sturen en die overheidssturing vond bovendien plaats in steeds meer specifieke sectoren en segmenten van de samenleving. Dit heeft geleid tot een substantiële toename van het aantal (straf)wetten en bijgevolg van het aantal normovertredingen. De parketten en (straf)rechtbanken slibden door deze repressieve aanpak langzaam maar zeker dicht. Daarom gingen er een aantal decennia geleden voor het eerst stemmen op om te depenaliseren. 

De als te log, traag en rigide beschouwde klassieke strafprocedure moest plaats maken voor administratieve sanctionering (met de administratieve boete als speerpunt) die als product wordt aangeprezen: sneller, lichter, efficiënter en gespecialiseerder. 

Hoe is de situatie specifiek wat België betreft?

In België blijft ook vandaag deze depenaliseringstendens merkbaar. Depenalisering kan verscheidene vormen aannemen, maar in het verleden heeft de Belgische wetgever herhaaldelijk gekozen voor de zachte depenalisering. Dat betekent dat normovertredingen strafbaar blijven, maar dat de wetgever voorziet in een doorsluisregeling naar het alternatieve afhandelingsspoor, hier het bestuurlijke. Uit deze zachte depenalisering vloeien misdrijven voort die zowel strafrechtelijk als administratiefrechtelijk kunnen worden afgehandeld.

Deze misdrijven vormen een hybride categorie, die wij bestempelen als gemengde misdrijven. 
Het zijn deze misdrijven, die noch louter administratieve inbreuken noch zuivere misdrijven uitmaken, waarop ik mijn onderzoek heb gefocust. Bij de vaststelling van dergelijk gemengd misdrijf bepaalt de bevoegde instantie, vaak het parket, door een uitdrukkelijke beslissing of een ondubbelzinnig stilzwijgen discretionair of de inbreuk voor administratieve dan wel strafrechtelijke sanctionering in aanmerking komt. Deze keuze, die onzeker is voor de overtreder, determineert wel de aard van de vervolging en is dus niet neutraal, want er zijn belangrijke rechtsgevolgen aan verbonden, wat ik duidelijk illustreer in mijn boek aan de hand van een praktisch voorbeeld.
Het parket kan dus eigenmachtig, zonder enige tussenkomst van de betrokken partijen (dader en slachtoffer), beslissen om de zaak te onttrekken aan de strafrechter en haar administratief te laten afhandelen. 
Deze keuze vormt de als misdrijf omschreven gedraging om tot een soort ‘ex-misdrijf’. De term ex-misdrijf is gepast omdat de keuze tot administratieve afhandeling ertoe leidt dat de regels van het Strafwetboek en het Wetboek van Strafvordering niet (langer) gelden.

U wijst er in uw publicatie ook op dat er toch ook heel wat kritiek is op het gebrek aan rechtsbescherming bij de administratieve sanctionering?

Inderdaad, in de rechtsleer is al kritiek geuit op dit beperkte toepassingsgebied van de interne straf(proces)rechtelijke regels. De literatuur benadrukt de rechtsbeschermende functie van het strafrecht en beschouwt de administratieve sanctionering als een verkapte criminalisering die gepaard gaat met een verlies aan rechtsbescherming.

Daarnaast wordt het probleem vergroot door het gebrek aan een coherente en overkoepelende regelgeving die van toepassing is op alle administratieve sanctieprocedures. Elke administratieve sanctieprocedure is immers apart en verschillend gereguleerd. Voor nagenoeg elk regime van administratieve sanctionering vaardigt de wetgever een aantal specifieke voorschriften uit. De nood aan een geharmoniseerd kader voor administratieve sanctionering doet zich dan ook steeds sterker voelen.

De rechtspraak van (voornamelijk) het Grondwettelijk Hof probeert de kritiek uit de rechtsleer te remediëren door bepaalde straf(proces)rechtelijke principes of regels op grond van het gelijkheidsbeginsel te laten gelden in de administratieve sanctieprocedures.

De rechtspraak van het Hof laat zich echter niet met elk aspect van bestuurlijke sanctionering in. De al dan niet doorwerking van andere straf(proces)rechtelijke regels op grond van het gelijkheidsbeginsel blijft dus grotendeels braakliggend terrein.

In mijn boek heb ik dan ook zelf de transponeringsoefening gemaakt, waarbij ik mij gericht heb op de vraag of en in welke mate de materiële en formele strafrechtelijke regels moeten nawerken in de – strafprocedurevervangende – administratieve sanctieprocedures voor gemengde misdrijven.

In uw boek heeft u een grondige analyse gemaakt van de toepasselijkheid van een aantal specifieke gekende strafrechtelijke regels op gemengde misdrijven. Kunt u kort schetsen welke regels er zo aan bod komen?

Ik heb inderdaad een grondig onderzoek gedaan naar de toepasbaarheid van de strafrechtelijke regels inzake daderschap en deelneming, de strafuitsluitingsgronden en het lot van onrechtmatig verkregen bewijs.

Kunt u ook even een tip van de sluier oplichten en een idee geven tot welke conclusies uw onderzoek heeft geleid?

Mijn onderzoek wou de punitieve bestuurlijke handhaving als reactie op ex-misdrijven helpen vormgeven en met name bestuderen of een aantal strafrechtelijke regels aan die zogenaamde ex-misdrijven ‘blijven plakken’. Daartoe heb ik dus de keuze om gemengde misdrijven al dan niet strafrechtelijk te vervolgen en de daarbij horende interactie tussen het Openbaar Ministerie en de administratie onder de loep genomen. Ondanks enige nuancering van het non bis in idem-beginsel in recente Europese rechtspraak, pleit ik voor het uitwerken van een doordachte una via-regeling als zekerste manier om een schending van het non bis in idem-beginsel te voorkomen.

Een duidelijke keuze voor una via met zo precies mogelijke verdelingscriteria (gebaseerd op de ernst van de overtreding) waarbij het parket, eventueel na overleg met de administratie, conform artikel 151, § 1 Gw. binnen een zo kort mogelijke termijn (die wel kan variëren in functie van de ernst van de inbreuk) geïnformeerd beslist over de afhandelingswijze, was dan ook het uitgangspunt van mijn boek.
Ik ben ook tot de vaststelling gekomen dat de huidige toestand onbevredigend is, want in het bestuurlijke spoor bestaat er immers een gebrek aan rechtszekerheid en coherentie. Zo is gebleken dat niet duidelijk is of diegenen die het strafrecht aanwijst als dader of deelnemer van een gemengd misdrijf, ook in het bestuurlijk sanctierecht als overtreder te beschouwen vallen. Evenmin helder zijn de bestaansvoorwaarden waaraan het door die overtreder gepleegde ex-misdrijf moet voldoen om hem administratief te kunnen sanctioneren (en dan vooral de gronden op basis waarvan de overtreder kan eisen om niet te moeten worden gesanctioneerd). Ook het lot van het onrechtmatig verkregen bewijs in geval van administratieve afhandeling vereist opheldering. Op het einde van mijn onderzoek doe ik dan ook concrete voorstellen over hoe de administratieve sanctionering er op die punten zou moeten uitzien en beveel ik de wetgever aan hiervoor een kaderregeling uit te werken. 

Maar is het recente kaderdecreet Vlaamse handhaving van 14 juli 2023 geen stap in de goede richting? 

De nood aan rationalisatie en harmonisatie van de bestuurlijke sanctioneringsregimes doet zich effectief steeds sterker voelen en het is trouwens vanuit die behoefte dat de Vlaamse decreetgever reeds in 2019 het kaderdecreet bestuurlijke handhaving had aangenomen dat de stroomlijning beoogt van het bestuurlijke handhavingsrecht op Vlaams niveau. Nu heeft de Vlaamse decreetgever inderdaad het kaderdecreet van 14 juli 2023 over de handhaving van Vlaamse regelgeving aangenomen ter vervanging van het kaderdecreet bestuurlijke handhaving dat zelf nog maar dateerde van 22 maart 2019. Dat de Vlaamse decreetgever inzet op harmonisatie en nadenkt over de omkadering van de bestuurlijke handhaving kan enkel worden toegejuicht. 

Het kaderdecreet Vlaamse handhaving van 14 juli 2023 is echter al het tweede kaderdecreet op enkele jaren tijd en, net zoals het kaderdecreet van 22 maart 2019, is het in ijltempo door het Vlaams Parlement aangenomen zonder dat er een grondig debat aan vooraf is gegaan. Hierdoor rijst de vraag of de decreetgever dit wel voldoende heeft doordacht.

De nawerking van straf(proces)rechtelijke regels bij de administratieve sanctionering van misdrijven

Marie-Julie Horseele

April 2024
ISBN 9789400017856