Begrotingswetgeving anno 2024: een analyse vanuit een originele invalshoek 

Bij Larcier-Intersentia is in juni het boek Begrotingswetgeving anno 2024. Ontstaan, structuur en recente ontwikkelingen in de Belgische budgettaire wet- en regelgeving verschenen. De auteurs zijn dhr. Tom Blockmans en dhr. Tony Mortier, beiden inspecteurs van Financiën.

De begroting is een belangrijk politiek thema dat met de regelmaat van de klok veel aandacht krijgt in de media. Over de begroting als centraal onderdeel in het beheer van de openbare financiën bestaan reeds verschillende grondige analyses. Onderzoek rond de begroting wordt in de meeste gevallen benaderd vanuit een economisch of financieel oogpunt, zoals de begrotingstekorten en evolutie van de overheidsschuld. Een aspect dat zelden aan bod komt zijn de regels die de opmaak, uitvoering en afsluiting van de begroting bepalen. Deze leemte in de literatuur wordt opgevuld met dit werk, waarbij de lezer vooral een overzicht krijgt van de voornaamste budgettaire wet- en regelgeving, inclusief haar ontstaan en recente ontwikkelingen. Het is de bedoeling om een eerste kennismaking te verstrekken met de structuur van de federale en regionale wetgeving en zodoende de lezer vertrouwd te maken met de gebruikte terminologie. Daarom wordt er in grote mate gewerkt vanuit de primaire wet- en regelgevende bronnen, die samengebracht en toegelicht worden. 

Larcier-Intersentia interviewde de auteurs naar aanleiding van deze publicatie.

In het eerste deel geven jullie een algemeen overzicht, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de impact van de Europese wetgeving op onze nationale regels. In welke mate is dat laatste belangrijk, of zelfs heel belangrijk?

Inderdaad, de overheid, waarop het begrotingsrecht van toepassing is, kan zich bevinden op het supranationale, het nationale, het regionale of het lokale niveau. In ons werk ligt de focus op het begrotingsrecht binnen de Belgische federale Staat en de Vlaamse overheid. Deze overheden werden geselecteerd als degene die het meest relevant zijn voor de Belgische Nederlandstalige lezer. Maar gegeven de Europese context waarbinnen deze overheden functioneren, is het natuurlijk onontbeerlijk dat er enige aandacht wordt gegeven aan de impact van de Europese regelgeving op de federale en regionale overheden. Ter verduidelijking: ons boek beoogt geen gedetailleerde bespreking van de interne begrotingsregels van de Europese Unie, aangezien dit te ver zou leiden. De primaire bronnen voor deze interne begrotingsregels zijn terug te vinden in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) en werden verder uitgewerkt in de Verordening ‘EU-Begroting’. Een gemeenschappelijke factor tussen de Verordening ‘EU-Begroting’ en de interne Belgische begrotingsregels is de eerbiediging van de begrotingsbeginselen, waarnaar ook expliciet verwezen wordt in artikel 6 van de Verordening ‘EU-Begroting’. Daarin wordt uitdrukkelijk gesteld dat bij de opstelling en de uitvoering van de begroting het eenheids-, het begrotingswaarachtigheids-, het jaarperiodiciteits-, het evenwichts-, het rekeneenheids-, het universaliteits- en het specialiteitsbeginsel, het beginsel van goed financieel beheer en het transparantiebeginsel in acht genomen moeten worden. De regelgeving rond het toezicht van de Europese Unie als supranationale overheid op de nationale begrotingen van haar lidstaten komt trouwens ook in detail aan bod in ons boek.

Maar vanuit de Europese instellingen wordt enkel België als lidstaat erkent, en wordt vanuit de Unie geen onderscheid gemaakt tussen de federale overheid, de gemeenschappen of de gewesten. Hoe kunnen de verschillende Belgische beleidsniveaus dan voldoen aan de verschillende verplichtingen onder het Europese begrotingskader?

Een eerste stap in de noodzakelijke interfederale samenwerking binnen het Europese begrotingskader werd gezet in de aanloop naar het Verdrag van Maastricht. Binnen de Hoge Raad van Financiën werd in 1989 een afdeling “Financieringsbehoeften van de overheid” opgericht, waarin leden niet enkel worden aangeduid door de federale regering, maar waarin er ook leden worden voorgedragen op voorstel van de gemeenschappen en gewesten. Deze afdeling moet jaarlijks een advies opstellen over de financieringsbehoeften van de verschillende deelentiteiten in het federale België. Het is belangrijk op te merken dat de afdeling “Financieringsbehoeften van de overheid” geacht wordt volledig autonoom te werken, waarbij specifiek wordt bepaald dat de leden in de uitoefening van hun mandaat geen enkele instructie mogen krijgen, in het bijzonder vanwege de overheid of instelling die het lid heeft voorgedragen. De afdeling als geheel mag ook op elk moment onafhankelijk en publiekelijk communiceren, zonder enige restrictie of censuur. In ons boek geven we verdere uitleg over de werking van die afdeling, waaruit duidelijk blijkt dat alles in het werk werd gesteld om de onafhankelijke werking van de afdeling “Financieringsbehoeften van de overheid” van de Hoge Raad van Financiën te garanderen. 
Naast het institutionele aspect van de interfederale samenwerking binnen het Europese kader, moest deze natuurlijk ook inhoudelijk worden vastgelegd. Een belangrijk samenwerkingsakkoord ter uitvoering van het begrotingspact werd daartoe afgesloten in 2013 tussen de verschillende Belgische deelentiteiten. Het samenwerkingsakkoord herneemt verschillende bepalingen van het begrotingspact, waaronder de verplichting voor de ondertekenende partijen om te voldoen aan de Europese budgettaire evenwichtsdoelstelling. Concreet zou België als lidstaat dus slechts een structureel tekort van 0,5% mogen hebben, of maximum 1% van het bbp in het onwaarschijnlijke geval dat de totale overheidsschuld onder de referentiewaarde van 60% van het bbp zo vallen. Het samenwerkingsakkoord voorziet dat de algemene begrotingsdoelstelling van de overheden vooraf wordt overlegd in het Overlegcomité, waarbij de verschillende entiteiten zich verbinden tot een maximale inspanning om tot een consensus te komen. In theorie legt het Overlegcomité de individuele budgettaire doelstellingen vast van de verschillende overheden en van de lokale overheden in structurele en nominale termijn. In de praktijk is er echter sinds de inwerkingtreding van het samenwerkingsakkoord nog nooit een akkoord gesloten over de verdeling van de budgettaire inspanningen tussen de verschillende entiteiten om te voldoen aan de middellangetermijndoelstelling, of aan het aanpassingstraject naar deze doelstelling. 
De afdeling “Financieringsbehoeften van de overheid” van de Hoge Raad van Financiën kan niet anders dan akte nemen van de individuele budgettaire trajecten die binnen de verschillende entiteiten werden goedgekeurd en deze verwerken tot een globaal traject voor de gezamenlijke overheid. Dit gebrek aan consensus betekent ook dat de bevoegdheden van de afdeling inzake opvolging van correctiemaatregelen bij afwijking van het voorziene traject tot op heden dode letter blijven. In haar evaluatie van het samenwerkingsakkoord kan de Hoge Raad van Financiën in 2017 dan ook alleen maar vaststellen “dat dit begrotingskader in de praktijk niet naar behoren wordt toegepast”. Een tweede belangrijk samenwerkingsakkoord werd afgesloten in 2014 voor wat betreft de overdracht van gegevens en de evaluatie van de begrotingsprognoses. De Algemene Gegevensbank is aangewezen om de begrotingsgegevens te publiceren op een website. Deze gegevens hebben betrekking op de op kasbasis of op boekhoudkundige basis gerealiseerde uitgaven en ontvangsten van de verschillende subsectoren van de overheid. De driejaarlijkse evaluatie op basis van objectieve criteria van de begrotingsprognoses die gehanteerd werden bij de opmaak van de begroting wordt toegewezen aan de afdeling “Financieringsbehoeften van de overheid” van de Hoge Raad van Financiën als onafhankelijke instelling. Ook deze bepalingen betreffende de Hoge Raad van Financiën wachten nog steeds op hun toepassing in de praktijk.

In het tweede deel bespreken jullie zeer gedetailleerd de budgettaire cyclus binnen de federale overheid en overlopen jullie de wetgeving binnen die Belgische federale overheid, met niet alleen aandacht voor de budgettaire wetgeving, maar ook voor de uitvoerende koninklijke en ministeriële besluiten. Wat zijn hier jullie bevindingen op dit vlak?

Nadat we inderdaad een volledig overzicht hebben gegeven van de budgettaire cyclus (opmaak, structuur en uitvoering van de begroting, de rekeningen, diensten buiten het algemeen bestuur, instellingen die onder andere stelsels vallen …), komen we tot de vaststelling dat, ondanks het feit dat een groot deel van de federale budgettaire cyclus geregeld wordt door de Wet ‘Federale begroting’, er zeer veel gefragmenteerde wet- en regelgeving van kracht is voor de instellingen die buiten het toepassingsgebied van de wet vallen, maar eveneens een significante impact hebben op de openbare financiën. Het mag duidelijk zijn dat de openbare instellingen van sociale zekerheid (OISZ) een enorme budgettaire impact hebben, die in de komende jaren alleen nog maar zal toenemen. We moeten echter vaststellen dat deze instellingen een veel minder gestructureerde wet- en regelgeving kennen in vergelijking met het algemeen bestuur. Sommige kleinere instellingen zijn bijvoorbeeld nog onderhevig aan de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut, die gedateerd is en dringend nood heeft aan vernieuwing. Hetzelfde kan ook gezegd worden van sommige administratieve openbare instellingen die onderhevig zijn aan het KB ‘Controle openbare instellingen’ dat eveneens dateert van 1954. Een ander bijzonder geval is de Koninklijke Schenking, een sui generis instelling die volledig losstaat van de regelgeving die van toepassing is op de andere organisaties binnen de overheid. Het zou de uniformiteit, transparantie en het afleggen van rekenschap ten goede komen moest de Koninklijke Schenking bijvoorbeeld worden georganiseerd naar het model van een administratieve openbare instelling. Een gevolg van deze versnippering van de wetgeving in verschillende stelsels is bijvoorbeeld ook dat deze instellingen niet onderhevig zijn aan de bepalingen van het KB ‘Actoren’, dat de scheiding van functies bestendigd en de interne controle als dusdanig versterkt. We kunnen vaststellen dat verschillende recente hervormingen van wet- en regelgeving ertoe leiden dat er, in beperkte mate, enige gelijkenissen ontstaan tussen de verschillende stelsels, al kan er bezwaarlijk gesproken worden van een systematische convergentie. In ons boek halen we hierbij verschillende voorbeelden aan. 
Een tweede algemene vaststelling is de enorme vertraging waarmee de wetgeving, en daaruit volgend de uitvoerende regelgeving, in werking is getreden en waarbij er nog steeds verschillende ontbrekende uitvoeringsbesluiten zijn. Een positieve vaststelling is wel dat er in de afgelopen jaren een inhaalbeweging is geweest waarbij er een engagement is geformuleerd om dit in de toekomst verder te zetten. 
Een belangrijk aspect in de toepassing van de wetgeving dat dan weer wel aan bod kwam is het respecteren van de termijnen. Het is duidelijk gebleken dat de gestelde termijnen in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wet ‘Federale begroting’ niet of nauwelijks werden gerespecteerd. Deze problematiek werd ook herhaaldelijk aangekaart door het Rekenhof, zowel voor wat betreft de indiening van de begrotingen als voor de rekeningen. Het gebrek aan respect voor de wettelijke termijnen deed zich niet alleen voor bij de instellingen binnen het toepassingsgebied van de Wet ‘Federale begroting’, maar ook bij de OISZ. We merken echter dat er de laatste jaren ook op dit vlak een inhaalbeweging werd gemaakt. De meest recente begrotingen en rekeningen werden binnen de wettelijke termijnen ingediend. Het kan alleen maar aangemoedigd worden dat dit in de toekomst ook het geval blijft.
Globaal gezien hebben we drie aspecten onderscheiden waarop verbetering mogelijk is: (1) gefragmenteerde wet- en regelgeving, (2) vertraagde en onvolledige uitvoering en (3) een gebrek aan respect voor de gestelde termijnen. Voor elk van deze drie aspecten zien we echter ook enige verbetering in de laatste jaren, zij het op sommige vlakken eerder beperkt en over lange termijn. In ons boek worden een aantal aanbevelingen ter verbetering geformuleerd op basis van de bovenstaande vaststellingen. Wanneer we de budgettaire wet- en regelgeving in beschouwing nemen, zou men ervoor kunnen opteren om zeer brede en algemene aanbevelingen te formuleren. In ons boek kiezen we ervoor om, op basis van de bovenstaande vaststellingen, enkele concrete hiaten en discrepanties aan te kaarten. Gelet op de zeer lange inwerkingtreding van het huidige wetgevende kader lijkt het niet opportuun of realistisch om dit op korte termijn volledig te herzien. Vanuit dit oogpunt worden er wel enkele aanpassingen en aanvullingen gesuggereerd die wel op realistische wijze op korte termijn geïmplementeerd zouden kunnen worden.

Het derde deel gaat dieper in op de regelgeving van de administratieve en begrotingscontrole, waarbij jullie een interfederale vergelijkende analyse maken, waarin de federale regelgeving wordt vergeleken met die van de regionale entiteiten. Wat zijn hier de belangrijkste conclusies?

In ons boek gaan we gedetailleerd in op de vergelijkbare bepalingen én de verschillen. Maar als algemene vaststelling willen we erop wijzen dat een inherente zwakheid die kan worden vastgesteld in de regelgevingen inzake begrotings- en administratieve controle, is dat deze in verschillende gevallen verouderd is en niet in overeenstemming is met gerelateerde wet- en regelgevingen. 
Een typerend voorbeeld is het Besluit ‘Franse Gemeenschapscommissie’ dat dateert van 1996 en sindsdien in slechts zeer beperkte mate werd aangepast. Hierdoor bestaat een situatie waar het uitvoeringsbesluit dateert van voor het decreet. Belangrijker dan deze eigenaardigheid is dat een dergelijk besluit ook geen rekening houdt met recente en minder recente veranderingen, zoals bijvoorbeeld in de wetgeving overheidsopdrachten, maar ook met evolutie binnen de administratieve en begrotingscontrole van de andere entiteiten. Zo bevat het Besluit ‘Franse Gemeenschapscommissie’ nog verschillende onduidelijkheden en vage bepalingen, die in de besluiten van andere regeringen werden aangepast en gecorrigeerd. Hoewel het Besluit ‘Franse Gemeenschapscommissie’ het meest frappante geval is van verouderde regelgeving, gelden sommige opmerkingen ook voor andere entiteiten waar verouderde terminologie wordt gehanteerd met betrekking tot overheidsopdrachten.

Begrotingswetgeving anno 2024
Ontstaan, structuur en recente ontwikkelingen in de Belgische budgettaire wet- en regelgeving

Tom Blockmans en Tony Mortier

Juni 2024
ISBN 9789400018235