De Belgische Grondwet en noodsituaties: lessen uit de COVID-19-pandemie 

Bij Larcier-Intersentia is in mei 2024 het boek De Belgische Grondwet en noodsituaties verschenen, met elf bijdragen van diverse auteurs en waarbij Karel Reybrouck, Arvid Rochtus, Marie Spinoy en Willem Verrijdt de editors waren. 

De COVID-19-pandemie stelde de hele wereld voor fundamentele uitdagingen. Ook in ons land namen overheden drastische maatregelen om de ongeëvenaarde gezondheidscrisis te bestrijden. Daarbij rezen cruciale vragen over de overeenstemming van het overheidsoptreden met de grondwetsbepalingen die de werking van de staatsmachten beheersen, met de grondrechten en met andere rechtsstatelijke beginselen. Daarom vormt deze periode een uitgelezen kans om de stressbestendigheid van het Belgische grondwettelijke systeem te meten. Die analyse is essentieel: deze vragen zullen zich immers evenzeer stellen in andere noodsituaties, zoals oorlogen, terreuraanslagen, natuurrampen en extreme weerfenomenen.
Vanuit die insteek gaan de bijdragen in dit boek, geschreven door leden van het Leuven Centre for Public Law, na welke lessen we uit de pandemie kunnen trekken. De auteurs belichten het crisisbeleid vanuit verschillende aspecten van het grondwettelijk en publiekrecht, waaronder grondrechten en het legaliteitsbeginsel, federalisme, de lokale besturen en artikel 187 van de Grondwet. Telkens staat de vraag centraal of de Grondwet moet worden herzien opdat ze beter kan omgaan met, en bestand is tegen, toekomstige noodsituaties.

Larcier-Intersentia interviewde de editors naar aanleiding van deze publicatie. 

Dit verzamelwerk gaat dieper in op de impact van de COVID-19-pandemie op het Belgische staatsrecht. Kunnen jullie wat meer toelichting geven bij de centrale vraag, meer bepaald ‘Wat kunnen we leren uit de coronacrisis om toekomstige noodsituaties beter aan te pakken?’ 

Het is zo dat de keuze van deze invalshoek ons toegelaten heeft om verschillende fundamentele aspecten van het Belgische staatsrecht te behandelen, met name federalisme en decentralisatie, de scheiding der machten, de grondrechten en de noodtoestand in het algemeen. De auteurs van de elf bijdragen in dit boek hebben daarom niet alleen hun thema onderzocht in het licht van het verloop van de COVID-19-crisis, maar ze hebben telkens ook aangegeven welke staatsrechtelijke lessen we daaruit moeten of kunnen trekken om voorbereid te zijn voor de volgende noodsituatie.
In tegenstelling tot eerdere werken werd er bewust voor gekozen om de afloop van de crisis af te wachten, zodat alle relevante rechtspraak beschikbaar was. Die manier van werken heeft ons toegelaten om met de nodige afstand en met een helikopterblik de lessen voor toekomstige noodsituaties te identificeren.

De afwezigheid van de wetgevende macht heeft toch aanleiding gegeven tot een scherp maatschappelijk debat?

De realiteit was inderdaad dat de meest verregaande vrijheidsbeperkende maatregelen gedurende het eerste anderhalf jaar van de pandemie genomen werden door de federale minister van Binnenlandse Zaken. Pas op 14 augustus 2021 werd een ‘pandemiewet’ aangenomen, die de Koning vanaf toen een algemene machtiging bood om, zodra de epidemische noodtoestand was afgekondigd, verregaande vrijheidsbeperkende maatregelen te nemen. Maar de hogere rechtspraak heeft unaniem geoordeeld dat het optreden bij ministerieel besluit de grondwettigheidstoets doorstond, wat duidelijk blijkt uit de drie eerste bijdragen in het boek.

Een ander deel van het debat had betrekking op de overeenstemming van die maatregelen met allerhande grondrechten. Zijn uitzonderlijke maatregelen als een samenscholingsverbod, een verplichte mondmaskerdracht, het sluiten van de scholen en de kerken, de avondklok, een verplichte quarantaine en de lockdown wel in overeenstemming met de Belgische Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens? Vormen (enkele van) deze maatregelen geen disproportionele inperkingen van de grondrechten?

Kunnen jullie wat meer info geven over de verschillende bijdragen die in de publicatie aan bod komen?

De verschillende onderdelen van het boek weerspiegelen/vallen samen met de grote thema’s van het grondwettelijk recht. Het eerste overkoepelende deel van het boek staat stil bij de rol van de wetgevende macht en de vereisten van het legaliteitsbeginsel tijdens een noodtoestand. De eerste bijdrage, van Koen Lemmens en Jogchum Vrielink, focust op het controversiële vraagstuk van de overheidscommunicatie tijdens de pandemie. Het onvoorspelbare, dringende en complexe karakter van een epidemische noodsituatie vormt een obstakel bij het opstellen en bekendmaken van duidelijke, doortastende en toch voldoende gedifferentieerde maatregelen. Een belangrijk en laagdrempelig instrument om de kennis over de geldende maatregelen te verruimen, bestond uit de FAQ-lijst (Frequently Asked Questions), die op de website van de federale overheid werd gepubliceerd. Lemmens en Vrielink bieden een analyse van de rechtskracht van de FAQ en onderzoeken de mogelijke gevolgen wanneer contradicties ontstaan tussen deze flexibele vorm van overheidscommunicatie en de sanitaire maatregelen in de ministeriële besluiten. Om spanningen te vermijden tussen officiële beleidsmaatregelen en officieuze overheidscommunicatie, benadrukken zij dan ook het belang van een duidelijk, helder en stabiel juridisch kader tijdens een crisissituatie.

Liesbeth Stroobandt en Anouschka Gyesbreghs bespreken vervolgens uitgebreid de totstandkoming van de Pandemiewet en bieden een kritische analyse van de inhoud van die wet. De nieuwe wet werd uitdrukkelijk niet opgevat als een coronawet, maar wel als een pandemiewet, die ook kan worden geactiveerd ter bestrijding van toekomstige epidemische noodsituaties. In dat opzicht vrezen de auteurs dat de Pandemiewet in haar huidige vorm het risico op een al te voorbarige afkondiging van de epidemische noodsituatie niet uitsluit. Met het oog op toekomstige noodtoestanden stellen zij dat een sterke rol moet toekomen aan het parlement om het crisisbeleid van de regering te controleren en ook dat blijvend moet worden gehamerd op het belang van voldoende rechtsbescherming van de burger tegen de overheid.

Nauw verwant met het legaliteitsvraagstuk en deels overlappend zijn de vragen rond het ingrijpen in de uitoefening van verschillende grondrechten, waar een volgende reeks bijdragen op ingaat. De laatste bijdrage over de legaliteit, en meteen de eerste bijdrage over grondrechtentoetsing, is van de hand van Caroline Gelin. Zij onderzoekt of strafrechtelijk gesanctioneerde coronamaatregelen het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel eerbiedigden. Artikel 187 van de Wet Civiele Veiligheid stelt de overtreding van de maatregelen die de minister van Binnenlandse Zaken op grond van de artikelen 181 en 182 van die wet neemt, strafbaar, voordat die besluiten zijn genomen.

De vraag is gerezen of die manier van werken geen inbreuk maakt op het formele aspect van het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel en die vraag bleek zo controversieel dat de drie hoogste rechtscolleges zich erover hebben moeten uitspreken. Ook de deelstaten hebben strafrechtelijk gesanctioneerde coronamaatregelen genomen. Zo verplichtte artikel 47/1 van het Preventiedecreet de reizigers die terugkwamen uit een hoogrisicogebied en de personen die in contact waren gekomen met een besmette persoon, om een tijdelijke afzondering in acht te nemen en zich periodiek te laten testen. 
Het Grondwettelijk Hof onderzocht of die verplichtingen het materiële aspect van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel eerbiedigden. De auteur toetst deze strafsancties aan beide aspecten van het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel af en onderwerpt daarbij de relevante rechtspraak aan een kritische analyse. Ook onderzoekt zij of de Pandemiewet vanuit het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel bekeken verbetering heeft gebracht. Haar aanbevelingen voor de toekomst zijn, gelet op de aard van het behandelde thema, gericht aan de wetgever. Die dient de frequentie van de wijzigingen van strafrechtelijk gesanctioneerde crisismaatregelen tot een minimum te beperken en dient, ondanks de urgentie, te waken over de eenduidigheid en helderheid van hun formulering. Maar omdat de eigenheid van een crisisbeleid moeilijk verzoenbaar is met deze vereisten, suggereert zij daarnaast een andere techniek om schendingen van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel te vermijden. Die oplossing bestaat erin om zo weinig mogelijk met strafsancties te werken, maar veeleer te kiezen voor administratieve sancties.

De volgende bijdrage die ingaat op de grondrechtentoetsing van coronamaatregelen, is die van Willem Verrijdt. Hij onderzoekt op rechtsvergelijkende wijze de toetsing aan de grondrechten van verschillende maatregelen die het aantal contacten tussen personen beoogden te beperken, zoals de lockdown, de quarantaineplicht en de avondklok. Deze bijdrage valt uiteen in twee delen. In het eerste deel onderzoekt hij of dergelijke maatregelen een ‘vrijheidsberoving’ in de zin van artikel 5 EVRM dan wel een ‘vrijheidsbeperking’ in de zin van artikel 2 P4 EVRM vormen en wat de rechtsgevolgen van die kwalificatie zijn. In het tweede deel gaat hij na welke elementen het EHRM en de hoogste rechtscolleges in België en de buurlanden hebben laten meespelen in de evenredigheidstoets van dergelijke maatregelen.

Een ander grondrecht dat als gevolg van verschillende coronamaatregelen in het gedrang kwam, was de vrijheid van ondernemen. Stef Feyen en Daniel Cortez Cazas focussen in hun bijdrage op dit grondrecht.  Zij analyseren de bronnen, het toepassingsgebied en de mogelijkheden ervan. Dit grondrecht blijkt vooralsnog onduidelijke contouren te hebben, maar het wordt wel frequent ingeroepen in het objectief contentieux. Rechters hebben evenwel niet de neiging om snel tot een schending ervan te besluiten.
De auteurs onderzoeken vervolgens of de verregaande beperkingen op deze vrijheid in het kader van de coronacrisis hebben geleid tot conceptuele verfijning of tot een intensievere toetsing, maar zij komen tot hun spijt van een kale reis terug.

Hun advies luidt dan ook dat de rechtspraak en de rechtsleer voor aanvang van de volgende noodtoestand de broodnodige duidelijkheid moeten scheppen, onder meer over de verhouding tussen de vrijheid van ondernemen, de Belgische economische en monetaire unie en het Europees Unierecht. Dit zou al een stap in de richting van een duidelijke afbakening van het toepassingsgebied en de draagwijdte van dit grondrecht zijn. Voorts hebben zij begrip voor het feit dat rechters niet snel de schending van die vrijheid vaststellen tijdens een noodsituatie, maar zij waarschuwen die rechters om te vermijden dit te doen aan de hand van redeneringen die ook buiten de hypothese van een noodtoestand de rechtsbeschermende kracht van dit grondrecht aantasten.

De laatste bijdrage over een specifiek grondrecht focust op een ander soort coronamaatregelen, die niet zozeer als bedoeling hadden om de viruscirculatie terug te dringen, maar om de sociaaleconomische gevolgen van die virusbeperkende maatregelen te temperen. Philippe Gérard en Valérie De Schepper onderzoeken of de steunmaatregelen die de federale, Vlaamse en Brusselse overheden hebben genomen ten gunste van met name de ondernemingen en zelfstandigen, het gelijkheidsbeginsel eerbiedigen. Zij houden daarbij niet alleen rekening met de adviespraktijk van de Raad van State, afdeling Wetgeving, en de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, maar ook met de financiële analyses van het Rekenhof. Ter voorbereiding van toekomstige noodsituaties bevelen zij, in navolging van het Rekenhof, aan dat de overheid een draaiboek opstelt voor de omgang met crisissen die een aanzienlijke economische impact hebben. Dit zou kunnen vermijden dat zij bij aanvang van een volgende crisis opnieuw overhaaste ad-hocmaatregelen moet nemen waarvan zowel het toepassingsgebied als de inhoudelijke waarborgen onvoldoende doordacht zijn. Daarnaast raden zij rechtzoekenden aan om daadwerkelijk naar de rechter te stappen wanneer zij zich benadeeld voelen door het te beperkte toepassingsgebied van een steunmaatregel. 

Christophe Maes en Ronald Van Crombrugge onderzoeken ten slotte de mogelijke implicaties van de introductie van de notie ‘constitutionele identiteit’ in het Belgische grondwettelijke kader, met bijzondere aandacht voor de grondrechtentoetsing. In een beslissing tot schorsing van COVID-19-maatregelen die de uitoefening van de godsdienstvrijheid beperkten, leek de Raad van State namelijk navolging te hebben verleend aan de introductie van dit concept door het Grondwettelijk Hof. Terwijl het Grondwettelijk Hof naar dit begrip verwees in het kader van de verhouding tussen het Belgisch nationaal recht en het Unierecht, impliceert de beslissing van de Raad van State echter een mogelijk effect op het louter nationale, internrechtelijke niveau. Dergelijke toepassing van het concept van constitutionele identiteit roept enkele fundamentele vragen op. Zo stellen de auteurs vast dat dit ertoe kan leiden dat bepaalde elementen van de Grondwet een onveranderlijk karakter kunnen verkrijgen. Daarnaast kan dit tot gevolg hebben dat de erkenning van bepaalde grondrechten als behorend tot de ‘kern’ van de Belgische Grondwet leidt tot een hiërarchie tussen de grondrechten onderling. De constitutionele identiteit zou ook de grondslag kunnen bieden voor een strengere rechterlijke toetsing (al dan niet als onderdeel van de proportionaliteitstoets) wanneer elementen van de Belgische constitutionele identiteit in het geding zijn.

De auteurs stellen dan ook vast dat de notie van ‘constitutionele identiteit’ verregaande implicaties met zich kan meebrengen. De COVID-19-pandemie bood echter allesbehalve een ideale gelegenheid om deze fundamentele kwesties op te lossen. Ze concluderen bovendien dat de meerwaarde van een internrechtelijke toepassing van het begrip ‘constitutionele identiteit’ zo goed als onbestaande is en adviseren dan ook om de toepassing van het concept tot de Unierechtelijke context te beperken.

Naast de wettelijke basis van de coronamaatregelen en de grondrechtenbescherming, staat dit verzamelwerk ook stil bij de federale structuur van België en de verhoudingen tussen de verschillende overheden tijdens een crisis. Jeroen Van Nieuwenhove en Karel Reybrouck onderzoeken in de eerste bijdrage van dit onderdeel hoe de complexe federale staatsstructuur reageerde op de complexe intergouvernementele uitdaging COVID-19. Uit hun bijdrage blijkt dat de complexe federale structuur allerminst verhinderde dat de federale overheid en de deelgebieden in onderling overleg een doortastend en gecoördineerd crisisbeleid ontwikkelden. Daarnaast toonde de COVID-19-pandemie aan dat de federale overheid deelstatelijke bevoegdheden kan betreden om de pandemie gecoördineerd aan te pakken. Hoewel de Belgische Grondwet geen federale crisisbevoegdheid bevat, stellen de auteurs dat de Raad van State in zijn advies over het voorontwerp van pandemiewet een vorm van federale noodbevoegdheid heeft erkend. Hoewel de auteurs deze theoretische fundering voor, en juridische omkadering van, het federaal optreden tijdens een crisissituatie verwelkomen, achten zij het toch aangewezen om dit nieuwe instrument uitdrukkelijk op te nemen in de Grondwet.

Zo mogelijk nog complexer dan de materiële bevoegdheidsverdeling in het federale België is de bevoegdheidsverdeling in het Brusselse kluwen. In de volgende bijdrage over coronabeleid en federalisme onderzoeken Emmanuel Slautsky en Karel Reybrouck daarom of de ontwikkeling van het Brusselse pandemiebeleid werd gehinderd door de complexe architectuur van de Brusselse instellingen. Zij schetsen een genuanceerd verhaal. Hoewel de versnippering van de bevoegdheden in Brussel herhaaldelijk tot moeilijkheden en vertragingen leidde, waren de Brusselse instellingen vaak wel in staat om een geïntegreerd beleid ter bestrijding van de pandemie te voeren voor het hele gewest.

Noodtoestanden raken uiteraard niet alleen aan de bevoegdheden van de federale overheid en de deelstaten. Ook de lokale besturen worden onvermijdelijk geconfronteerd met de gevolgen ervan en de vraag rijst welke maatregelen zij dan mogen of moeten nemen. David Keyaerts onderzoekt in zijn bijdrage de rol die lokale besturen op grond van het bestaande juridisch kader kunnen spelen bij het beheren van een crisis. Hij beschrijft de belangrijke functie van de burgemeester en de provinciegouverneur als centrale actoren van bestuurlijke politie. Hoewel hun taken zeer ruim geformuleerd zijn, is hun beleidsruimte beperkt door het optreden van hogere overheden. De auteur wijst in dit kader op het belang van een sterke nadruk op het subsidiariteitsbeginsel, opdat de meerwaarde van het lokaal crisisbeleid niet verloren gaat door een onnodig centralistische en uniforme aanpak van de crisissituatie. Daarnaast leiden de veelheid van rechtsgronden en instrumenten voor een crisisbeleid op lokaal niveau ook tot een zekere versnippering, wat aanleiding kan geven tot rechtsonzekerheid. Met het oog op toekomstige noodtoestanden wijst hij op het belang van voldoende onderricht van de lokale besturen over het toepasselijk wetgevend kader, in het bijzonder de verschillende rechtsgronden voor politioneel optreden.

In de slotbijdrage van dit boek gaat Arvid Rochtus daarom na in welke mate het schorsingsverbod van artikel 187 Gw. een relevante rol heeft vervuld tijdens de pandemie. Daartoe analyseert hij eerst de draagwijdte van dat ogenschijnlijk eenvoudige artikel. Hij besluit dat artikel 187 Gw. wel degelijk een absoluut verbod inhoudt: de Grondwet kan namelijk nooit geheel of gedeeltelijk geschorst worden. Anderzijds heeft het artikel een zeer beperkte draagwijdte, niet in het minst omdat het slechts van toepassing is op formele schorsingen, wat voor overheden een grotendeels gedateerd en overbodig instrument is geworden om met de meeste crisissituaties om te gaan. De pandemie lijkt dat alleen maar te hebben bevestigd. Wat specifiek de grondrechten betreft, is de vraag of uiterst verregaande inperkingen, die gelet op de noodsituatie op zichzelf wel proportioneel kunnen zijn, niet in bepaalde gevallen gelijkgesteld moeten worden met schorsingen in de zin van artikel 187 Gw. De auteur reikt daartoe enkele criteria aan, zodat het toepassingsgebied van het schorsingsverbod tot dergelijke situaties kan worden uitgebreid. Meer bepaald wijst hij op de mogelijkheid om een aantasting van de (menselijke waardigheids)kern van een grondrecht gelijk te stellen met een schorsing van een grondrecht. Voor toekomstige noodtoestanden gaat Rochtus na of het aangewezen of zelfs noodzakelijk is om de Grondwet, en meer specifiek artikel 187 Gw., te herzien. De vraag is of de Grondwet op die manier beter kan omgaan met en bestand is tegen noodsituaties. Hoewel hij begrip heeft voor de stelling dat de constitutionalisering van het staatsnoodrecht een zaak is van constitutionele legitimiteit, nuanceert hij de gevolgen ervan. In beide gevallen, dus ongeacht de constitutionalisering, zouden de overheden wellicht gebruikmaken van dezelfde instrumenten om met noodsituaties om te gaan. En in beide gevallen zouden daar grotendeels dezelfde voorwaarden voor gelden, die steeds afhankelijk zijn van de wil van rechters om op de toepassing van deze voorwaarden toe te zien. Er bestaan volgens hem dan ook geen dwingende redenen om het staatsnoodrecht uitdrukkelijk in de Grondwet te regelen, aangezien de praktische gevolgen wellicht zeer beperkt zullen blijven. Bovendien zou dit eventueel een belemmering van het recht op toegang tot de rechter met zich kunnen meebrengen.

De Belgische Grondwet en noodsituaties
Lessen uit de COVID-19-pandemie

Karel Reybrouck, Arvid Rochtus, Marie Spinoy en Willem Verrijdt (eds.)

Mei 2024
ISBN 9789400014503