De gelijkheid voor openbare lasten of ‘de lastengelijkheid’: de contouren van een tot op heden in mystiek gehuld beginsel scherpgesteld

Bij Larcier-Intersentia is in oktober 2024 het boek De gelijkheid voor openbare lasten of “de lastengelijkheid”. Een rechtsvergelijkende studie over het statuut, de toepassing en de handhaving van het beginsel van dr. Samuel De Winter verschenen. 

Overheidsingrijpen is niet meer weg te denken uit ons dagelijks leven. Dit ingrijpen is meestal rechtmatig, maar kan toch schade veroorzaken, variërend van beperkte hinder (zoals door openbare werken) tot aanzienlijke schade (zoals planschade). Dit boek onderzoekt de vergoedingsaanspraak voor dergelijke schade, gebaseerd op het principe van de gelijkheid voor openbare lasten, ook wel ‘de lastengelijkheid’ genoemd. Het biedt een algemene theorie over dit principe en past deze toe op concrete gevallen zoals planschade, hinder door openbare werken en erfgoedbeleid.
Belangrijke vragen die aan bod komen zijn onder andere: wat is de rechtskracht van de lastengelijkheid? Hoe wordt dit beginsel gehandhaafd door diverse actoren, zoals de wetgever, het bestuur en rechters (zowel burgerlijke als bestuursrechters)? Wat zijn de toepassingsvoorwaarden ervan, en dan vooral van het foutloze karakter? Wat zijn de vereisten van een abnormale en speciale last? Heeft artikel 11 van de Wet op de Raad van State nog een toekomst? 
Het boek eindigt met concrete aanbevelingen voor beleidsmakers, burgers en rechters, en is onmisbaar voor zowel theoretici als praktijkjuristen die zich willen verdiepen in een leerstuk dat zich op het kruispunt van het goederen-, bestuurs- en aansprakelijkheidsrecht bevindt.

Larcier-Intersentia interviewde de auteur, dr. Samuel De Winter. 

Kunt u vooreerst de probleemstelling die de basis is geweest van uw onderzoek, de basis van deze publicatie, nader toelichten?

Het is een realiteit dat burgers of rechtspersonen door de overheid bepaalde lasten worden opgelegd en nu eens drukt die last op hun vermogen, dan weer op hun persoon. En de reden waarom ze worden opgelegd, is echter telkens dezelfde: ze beogen het samenleven in de maatschappij op een ordentelijke wijze te laten verlopen. Kortom: de lasten worden opgelegd in het algemeen belang, meer bepaald duurzame(re) ontwikkeling, de volksgezondheid, het cultureel erfgoed etc. Volgens het Belgische Hof van Cassatie heeft dit algemeen belang niet per se voorrang op de private belangen die er willens nillens door geschaad worden.
Dat doet de vraag rijzen of en, zo ja, in hoeverre en onder welke voorwaarden die schade voor vergoeding in aanmerking komt. Die vraag staat centraal in mijn boek. 

Men zou het bijna een evidentie vinden dat, als de overheid het private eigendomsrecht in het algemeen belang beperkt, dit toch impliceert dat zij tot schadeloosstelling gehouden is. Maar blijkbaar is dit een verkeerd uitgangspunt?

Inderdaad, het uitgangspunt is namelijk dat eigendomsbeperkingen door de overheid geen aanspraak op schadevergoeding doen ontstaan. Alleen is er op dit standpunt traditioneel in één geval een uitzondering: van oudsher aanvaarden de hoogste Belgische rechtscolleges dat publiekrechtelijke eigendomsbeperkingen wel voor vergoeding in aanmerking komen voor zover de wetgever in die vergoeding voorziet. Dus beperkingen van het eigendomsrecht in het algemeen belang doen voor de eigenaar in principe geen recht op vergoeding ontstaan, maar de wetgever kan ervan afwijken. Tot op heden heeft de wetgever van zijn monopolie om eigendomsbeperkingen te vergoeden, weinig systematisch gebruikgemaakt, en sommigen spreken zelfs over een lappendeken. De meest frequente eigendomsbeperkingen, namelijk bouwverboden en -beperkingen, worden nu eens volledig, dan weer slechts gedeeltelijk, en soms helemaal niet vergoed. In het ene geval rept de wetgever met geen woord over vergoeding, terwijl hij in het andere geval een vergoeding ten aanzien van bepaalde personen gewis uitsluit. Dit (vermeende) gebrek aan consistentie doet vragen rijzen in het licht van het grondwettelijk gewaarborgde gelijkheidsbeginsel, die in dit boek niet uit de weg worden gegaan.
En bovendien: niet alleen was de wetgever vooralsnog weinig systematisch bij het uitwerken van vergoedingsregelingen voor eigendomsbeperkingen; hij toonde zich daarbij ook niet van zijn meest genereuze kant. Voor zover de wet al een vergoeding regelt, en dit is tot op heden eerder uitzondering dan regel, kunnen strenge toekenningsvoorwaarden het vergoedingsrecht de facto uithollen of kunnen de wettelijk voorziene berekeningsmodaliteiten het bedrag van de vergoeding waarop de burger of een rechtspersoon principieel aanspraak kan maken, in meer of mindere mate beperken.

Maar eigendomsrecht is toch een mensenrecht, hoe valt dat dan te rijmen met het uitgangspunt dat eigendomsbeperkingen door de overheid geen aanspraak op schadevergoeding doen ontstaan?

Bij het uitwerken van vergoedingsregelingen voor eigendomsbeperkingen is de overheid inderdaad gebonden door grondwettelijke minima, met name artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste Aanvullende Protocol bij het EVRM. Beide normen beschermen, elk op hun eigen manier, het eigendomsrecht als mensenrecht. Hoewel het Europees Hof voor de Rechten van de Mens net zomin als de hoogste Belgische rechtscolleges een vergoedingsrecht voor iedere overheidsinmenging in het eigendomsrecht voorschrijft, is het niettemin vaste rechtspraak van het EHRM dat, voor zover het nationale recht in een vergoeding voor een dergelijke inmenging voorziet, de bescherming die van die vergoeding uitgaat eerder ‘praktisch en efficiënt’ moet zijn dan ‘theoretisch en illusoir’. Daarnaast spelen wellicht ook de artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet een niet onbelangrijke rol: beperkingen van overheidswege met eenzelfde of vergelijkbare impact op het eigendomsrecht zouden gelijk vergoed moeten worden.
Maar de realiteit is, zoals hierboven aangehaald, dit liet tot op heden te wensen over.

Gelukkig is, onder invloed van recente ontwikkelingen in de rechtspraak van de hoogste rechtscolleges, het vergoeden van eigendomsbeperkingen geen monopolie meer van de wetgever. Maar blijkbaar is dit niet alleen een recente evolutie, maar ook een evolutie die heel wat vragen oproept?

Vooreerst wil ik benadrukken dat, wat de wetgever ook regelt, een eigenaar die (meer) vergoed wil worden voor overheidsoptreden dat hem nadeel berokkent, zich kan beroepen op artikel 1 van het Eerste Aanvullende Protocol EVRM en recent, ingevolge rechtspraak van de hoogste Belgische rechtscolleges, ook op ‘het beginsel van de gelijkheid der burgers voor openbare lasten’. Het Belgische Hof van Cassatie zette daarbij de toon in een ophefmakend arrest anno 2010, maar al snel, meer bepaald in 2012, volgde ook het Belgische Grondwettelijk Hof op dit elan. 

Maar aansluitend hierbij rijzen onmiddellijk heel wat vragen! Vanwaar komt dit beginsel van de gelijkheid voor openbare lasten? Hebben de hoogste rechtscolleges dit als een deus ex machina uitgevonden of is het minder onbekend in het Belgische recht dan het op het eerste gezicht lijkt? Waarop baseren de hoogste rechtscolleges zich voor hun oordeel dat het Belgische recht een dergelijk beginsel kent? Wat houdt de gelijkheid voor openbare lasten precies in? ‘Gelijkheid’ kennen we al vanuit het (anti)discriminatierecht, maar wat zijn openbare lasten precies? Wanneer wordt die gelijkheid juist doorbroken? Bij de geringste ongelijkheid of moeten er meer voorwaarden vervuld zijn opdat er sprake kan zijn van een ongelijkheid voor openbare lasten? Voor wie of welke instanties geldt dit beginsel precies? Enkel voor zover de wetgever er niet van afwijkt of ook als de wetgever al een vergoedingsregeling heeft uitgewerkt? Hoeveel bedraagt de vergoeding op grond van dit beginsel precies? Kan hiervoor worden aangeknoopt bij bestaande rechtsfiguren, zoals de foutaansprakelijkheid, of heeft het beginsel daar niets mee te maken?
De rechtsonzekerheid waartoe de gelijkheid voor openbare lasten momenteel nog aanleiding geeft, speelt in het nadeel van zowel de overheid, de burger als de rechtspraktijk. De overheid, die hiernaar in 2018 bijkomend onderzoek gelastte, kan de financiële implicaties van haar beleid immers moeilijk inschatten. De burger die financieel getroffen wordt door dit beleid, kan de opportuniteit van een gerechtelijke procedure moeilijk beoordelen en rechtspractici, vooral advocaten en rechters, weten niet of en hoe ze in een concreet geschil kunnen of moeten optreden.

Het belang van uw boek en van het onderzoek dat eraan voorafging, is tweeërlei: enerzijds poogt het een bijdrage te leveren aan de rechtswetenschap, anderzijds vertoont het ook een (bredere) maatschappelijke relevantie. Wat mogen we daaronder verstaan?

Ten eerste: de wetenschappelijke relevantie van dit boek betreft de rechtswetenschap. Deze relevantie situeert zich in de eerste plaats binnen de Belgische rechtsorde sensu stricto, alsook binnen verschillende rechtstakken van deze rechtsorde, maar overstijgt deze rechtsorde ook via de link met artikel 1 van het Eerste Aanvullende Protocol EVRM.
En wat het maatschappelijk belang betreft: dit hangt samen met en vloeit voort uit zijn rechtswetenschappelijk belang. Het komt erop neer dat de lastengelijkheid de overheid ertoe verplicht bepaalde schadegevallen van burgers te vergoeden. Het belang van een (voldoende hoge) vergoeding kan niet genoeg benadrukt worden.
De voornaamste doelstelling van het onderzoek en van het boek dat er de neerslag van vormt, volgt uit de status quaestionis: het beginsel der lastengelijkheid neemt voorlopig nog steeds min of meer de vorm aan van een blinde vlek in het Belgische recht. 

Kunt u tenslotte toelichten wat u in dit lijvige boek allemaal behandelt?

Mijn onderzoek had als doel de leemten die hierover nog bestaan, op te vullen. Meer bepaald beoogde het onderzoek, zoals de titel van het boek al aangeeft, vooreerst de genese van een fundamenteel denkkader inzake het beginsel der lastengelijkheid in het algemeen.
Ik ga vervolgens over tot een onderbouwing van dat denkkader aan de hand van een toetsing aan specifieke wettelijke regelingen, om tot slot, bij wijze van conclusie, aanbevelingen voor het beleid en een checklist voor burger en rechter te kunnen formuleren.
Het onderzoek was dus enerzijds fundamenteel en algemeen, omdat we teruggegaan zijn naar de roots van de lastengelijkheid om te kijken hoe het van daaruit tot een algemeen beginsel is geëvolueerd. Daarnaast was het onderzoek, vanwege de toetsing aan concrete wettelijke regelingen, ook concreet of, beter gezegd, geconcretiseerd.
Maar laat mij eindigen met een concrete positieve noot: met het Instrumentendecreet zet de Vlaamse decreetgever alvast een stap in de goede richting, een stap die ik alleen maar kan onderschrijven. Een door planschade getroffen eigenaar die zijn schade vergoed wil zien, wordt niet langer gedwongen om de overheid voor de rechtbank te dagen en loopt niet langer het risico om vertrokken te zijn voor een jarenlange procedureslag tegen de overheid, om dan uiteindelijk in het beste geval aanspraak te kunnen maken op een vergoeding die de reële schade verre van volledig dekt. In het Instrumentendecreet komt de smeeroliefunctie van de lastengelijkheid naar voor: via het schaderamingsrapport wordt het bestuur er in een vroeg(er) stadium toe gedwongen het vergoedingsvraagstuk, dat voortaan gebaseerd zal zijn op de werkelijk geleden schade, een plaats te geven in zijn besluitvorming. Op basis van de huidige teksten durf ik de verwachting te koesteren dat de nieuwe regeling tot het positieve resultaat zal leiden dat ruimtelijke plannen minder snel in het objectief contentieux voor de bestuursrechter aangevochten zullen worden. De regelgeving zal zich echter nog in de toekomst moeten bewijzen. Het toegepaste deel van dit boek met betrekking tot erfgoed leert immers dat er een (aanzienlijk) verschil kan bestaan tussen de regelgeving op zich en de toepassing ervan in de praktijk. Of over hoe, ook in het recht, droom en daad zelden met elkaar samenvallen maar integendeel vaak (mijlen)ver van elkaar verwijderd staan.

De gelijkheid voor openbare lasten of “de lastengelijkheid”
Een rechtsvergelijkende studie over het statuut, de toepassing en de handhaving van het beginsel

Samuel De Winter

Oktober 2024
ISBN 9789400018549