De openbare omroep: waarom een nauwkeurige en kernachtige afbakening van zijn publieke taak essentieel is

Bij Larcier-Intersentia is in oktober 2024 het boek De openbare-omroepopdracht in Europees en rechtsvergelijkend perspectief verschenen. 

Dit boek onderzoekt hoe de Vlaamse Gemeenschap de voorwaarden kan scheppen waaronder een sterke, door de overheid op toereikende wijze gefinancierde openbare omroep kan opereren naast eveneens levensvatbare particuliere mediabedrijven. De focus ligt daarbij op de openbare-omroepopdracht van de VRT en van een aantal andere openbare omroepen. Het centrale uitgangspunt van de studie is dat een nauwkeurige en kernachtige afbakening van de publieke taak van de openbare omroep, alsook een effectief toezicht op de naleving van de grenzen van die publieke taak, essentieel zijn om te verzekeren dat een openbare omroep niet marktverstorend werkt.
Het boek toetst de geldende Vlaamse mediaregelgeving en de huidige beheersovereenkomst tussen de Vlaamse Gemeenschap en de VRT aan de hogere Europese normen inzake mediapluralisme en eerlijke concurrentie, enerzijds, en aan de best practices uit onder meer de Franse Gemeenschap, Nederland en Duitsland, anderzijds. Het onderzoek sluit af met een reeks concrete beleidsaanbevelingen om tot een meer nauwkeurige en accurate omschrijving van de publieke taak van de VRT te komen.

Larcier-Intersentia interviewde twee van de drie auteurs, dr. Elke Cloots, advocate en docent Mediarecht aan de Universiteit Antwerpen en dr. Stefan Sottiaux, advocaat en hoogleraar Grondwettelijk recht aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de KU Leuven. 

Kunt u vooreerst het ‘waarom’ van deze publicatie toelichten? 

Het is een realiteit dat de VRT dezer dagen door zwaar weer gaat. Bij vriend en vijand ligt onze openbare omroep onder vuur en redenen voor wrevel zijn er genoeg. Terwijl voor sommige schermgezichten diep in de buidel wordt getast, mondt een besparingsronde uit in een golf van ontslagen. De ene ophefmakende documentaire wordt uitgesteld, het andere programma wordt gemaakt op maat van de Vlaamse Regering.

Tot ongenoegen van private concurrenten lonkt de VRT steeds meer naar adverteerders voor extra inkomsten en krijgen ook haar programma’s een meer commerciële inslag. Hoewel sommige incidenten, op zichzelf beschouwd, misschien anekdotisch kunnen lijken, stemmen ze tot nadenken over een fundamentele vraag: wat is de maatschappelijke opdracht van een openbare omroep in een 21ste-eeuwse, Europese democratische rechtsstaat? Dat de openbare omroepen in verschillende Oost- en Zuid-Europese landen steeds nadrukkelijker in de pas moeten lopen van de huidige machthebbers kan enkel bevestigen dat die vraag ook bij ons een grondig debat waard is. In de bestaande, voornamelijk sociaalwetenschappelijke, literatuur lijkt de teneur vaak te zijn dat hoe meer een openbare omroep doet, hoe beter dit is voor een democratische samenleving. Hoewel er zeker en vast goede argumenten zijn voor een sterke openbare omroep, moet er tegelijkertijd echter over worden gewaakt dat de openbare omroep voldoende afstand kan houden van de politiek en van adverteerders, en dat er naast de openbare omroep nog genoeg ruimte overblijft op de markt voor private mediaspelers. Dit is nodig om de pluriformiteit van het medialandschap en de vrije concurrentie te waarborgen, wat doelstellingen zijn die enkel kunnen worden bereikt mits robuuste garanties in de mediaregelgeving.

De focus van ons boek ligt voornamelijk op de vraag welke juridische garanties er nodig zijn tegen een al te commerciële koers van de VRT, al wordt er ook zijdelings ingegaan op de garanties tegen politieke beïnvloeding.Dit boek beoogt de bestaande literatuur over het thema in twee opzichten aan te vullen. Enerzijds wijst het op de risico’s waartoe een commerciële oriëntatie van een openbare omroep kan leiden, niet alleen op het vlak van de vrije concurrentie, maar ook op het vlak van het mediapluralisme. Anderzijds richt het de schijnwerpers op het recht. Het boek beschrijft de geldende mediaregelgeving in Vlaanderen en houdt deze tegen het licht van, met name, de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Unierecht. Op basis daarvan, alsook op basis van rechtsvergelijkend onderzoek, formuleert het vervolgens voorstellen om de vrije concurrentie en het mediapluralisme in Vlaanderen beter te waarborgen. Die voorstellen hebben betrekking op, onder meer, de omschrijving van de openbare-omroepopdracht in het Mediadecreet, het toezicht op de uitvoering van die opdracht en de financiering van die opdracht.

We wensen er wel uitdrukkelijk op te wijzen dat het boek de neerslag is van een studie van het kantoor Demos Public Law VOF, met financiële steun van DPG Media NV. De intellectuele onafhankelijkheid van de auteurs werd gegarandeerd en alleen de auteurs zijn verantwoordelijk voor de tekst.

Waaraan niet onmiddellijk gedacht wordt: ook internationale en Europese normen spelen een belangrijke rol, want zowel de Raad van Europa als de Europese Unie trekken immers bepaalde grenzen aan de autonomie van de staten om het mediapluralisme en de vrije mededinging op de mediamarkt te garanderen. Dit komt daarom ook uitgebreid aan bod in jullie boek.

Maar jullie hebben ook een rechtsvergelijkend onderzoek verricht, waarbij de omroepstelsels van de Franse Gemeenschap, Nederland en Duitsland werden onderzocht. Wat heeft dit onderzoek jullie geleerd?

Het rechtsvergelijkend onderzoek heeft duidelijk aangegeven dat er in Vlaanderen heel wat stappen te zetten zijn die ervoor kunnen zorgen dat de openbare omroep minder marktverstorend werkt, zodat een eerlijker speelveld zou ontstaan voor openbare en private omroepen en het mediapluralisme in Vlaanderen minder onder druk zou komen te staan. Het Vlaamse Mediadecreet en de beheersovereenkomst tussen de Vlaamse Gemeenschap en de VRT zouden met name op de volgende punten kunnen worden aangepast: een meer nauwkeurige en kernachtige omschrijving van de publieke taak van de VRT in het Mediadecreet alsook in de beheersovereenkomst, een hervorming van de procedure voor de voorafgaande beoordeling en goedkeuring van nieuwe of gewijzigde diensten die de VRT wenst aan te bieden, een hervorming van de procedure voor de totstandkoming van een beheersovereenkomst, een aanscherping van het toezicht op de uitvoering van de openbare-omroepopdracht en een hervorming van de financiering van de VRT.

De publieke taak van een openbare omroep moet door de overheid worden toegewezen via een of meer officiële akten, waarin de publieke taak zo nauwkeurig mogelijk is afgelijnd. De omschrijving van de publieke taak mag bovendien geen elementen bevatten die redelijkerwijze geen bijdrage kunnen leveren aan de democratische, sociale en culturele behoeften van een samenleving en aan het behoud van het pluralisme in de media. Zonder een duidelijke en precieze omschrijving van de publieke taak is het simpelweg onmogelijk voor de bevoegde nationale en Europese autoriteiten om erop toe te zien dat die publieke taak ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en of de overheidsfinanciering beperkt blijft tot die publieke taak. Met andere woorden, als de openbare-omroepopdracht niet accuraat wordt omschreven in een officiële akte, zijn er onvoldoende garanties dat de overheidssteun aan de openbare omroep de Europese staatssteunregels respecteert en dat de vrije concurrentie op de mediamarkt (in de ruime zin) niet wordt verstoord. Daarbij komt dat het zonder nauwkeurige afbakening van de openbare-omroepopdracht voor private mediabedrijven onvoorspelbaar is welke mediadiensten de openbare omroep zal ontwikkelen. Dit kan hen ontmoedigen om dergelijke diensten zelf te ontwikkelen en aan te bieden.

Jullie komen tot de vaststelling dat er geen betekenisvolle juridische grenzen zijn aan de mediadiensten die de VRT als onderdeel van haar openbare-omroepopdracht mag ontwikkelen en aanbieden. Toch verbazingwekkend?

Inderdaad. Er is geen effectief toezicht mogelijk op de uitvoering van de publieke taak door de VRT en het is onmogelijk om objectief en precies te becijferen hoeveel middelen de VRT werkelijk nodig heeft om haar publieke taak naar behoren te kunnen vervullen. Er zijn aldus geen adequate juridische waarborgen tegen verstoringen door de VRT van de mediamarkt in de meest ruime zin van het woord, inclusief de geschreven pers. Zoals beschreven in ons boek, is deze situatie des te schadelijker op een kleine markt zoals de Vlaamse, waar de inkomsten die uit commerciële communicatie te halen zijn relatief beperkt zijn en het dus voor private marktspelers relatief gezien moeilijker is om levensvatbaar te zijn en te blijven, zeker in combinatie met de grote internationale concurrentie op dit moment. Om hieraan te verhelpen suggereren we uitgebreid een aantal oplossingen op diverse domeinen. 

De openbare-omroepopdracht in Europees en rechtsvergelijkend perspectief
Een kritische analyse

Elke Cloots, Stefan Sottiaux en Claire Buggenhoudt

Oktober 2024
ISBN 9789400018280