Pleidooi voor een moderne bevoegdheidsverdeling in het federale België

Bij Larcier-Intersentia verschijnt in december 2023 het boek Een moderne bevoegdheidsverdeling voor het federale België. Naar een balans tussen duaal en coöperatief federalisme van dr. Karel Reybrouck. 

Het Belgische federalisme is gebaseerd op drie pijlers: autonomie, nevenschikking en exclusiviteit. 
Het boek zet uitgebreid uiteen hoe dit ideaalbeeld van het duaal federalisme botst op de toegenomen complexiteit en verwevenheid van de hedendaagse maatschappelijke realiteit. In verschillende beleidsdomeinen wordt het exclusiviteitsbeginsel dan ook niet strikt toegepast, waardoor een zekere mate van de facto bevoegdheidssamenloop ontstaat.
Hier stuit de Belgische federale theorie echter op haar limieten. De duale gereedschapskist bevat immers wel technieken om bevoegdheden te scheiden, maar mist instrumenten om de dynamische verhouding tussen federale en deelstatelijke normen in goede banen te leiden. Het Belgische grondwettelijk recht heeft vaak geen antwoord op de complexe vragen die het overlappende overheidsbeleid in een moderne gelaagde structuur oproept.
Om aan de tekortkomingen van de traditionele classificatie tegemoet te komen, stelt dit boek een moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling voor. Een modern bevoegdheidskwalificatieproces past het exclusiviteitsbeginsel niet strikt toe. Door bevoegdheidssamenloop theoretisch te omkaderen, biedt dit boek een alternatief voor de duale reflex om bij normoverlap terug te grijpen naar een enkelvoudige bevoegdheidskwalificatie. Op die manier kan de moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling op basis van de starre, duale fundamenten toch een flexibel, dynamisch en waardengericht federalisme bouwen.

Larcier-Intersentia interviewde de auteur naar aanleiding van deze publicatie. 

Wat denkt u van de vrij gangbare opinie dat de Belgische complexe, versnipperde bevoegdheidsverdeling de grote schuldige is voor falend overheidsoptreden, geblokkeerd beleid en communautaire spanningen?

Het is inderdaad de realiteit dat velen de Belgische complexe, versnipperde bevoegdheidsverdeling als oorzaak zien voor veel beleidsproblemen: het klimaatbeleid, de bestrijding van COVID-19, de fiscale regularisatie, de kernuitstap en de ruimere energiewende, de modal shift in het vervoer, de artsenquota, het arbeidsmarktbeleid, de wapenexport, de geluidshinder rond Brussel-Zaventem, enzovoort.
Aan elke nieuwe beleidsblokkering zou de ingewikkelde bevoegdheidsverdeling, ten minste gedeeltelijk, ten grondslag liggen. Wanneer twee overheden tegelijk bevoegd zijn voor eenzelfde beleidsuitdaging, dan lijkt het conflict in de sterren geschreven. Daarop volgen traditioneel steeds dezelfde pleidooien voor een verdere regionalisering, of recenter ook een herfederalisering, van bevoegdheden, met als argument dat homogene bevoegdheidspakketten alle moeilijkheden zouden oplossen.

Maar mijn opvatting is dat, in tegenstelling tot de concrete bevoegdheidsverdeling, die gedurig ter discussie staat, we eerder de principes achter deze bevoegdheidsverdeling in vraag moeten stellen. De manier waarop de constitutionele rechters met de uitgangspunten van het Belgische federalisme omgaan, bepaalt nochtans de beleidsruimte die de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten in de praktijk genieten. Om die reden heb ik mij in mijn boek gebogen over de metakeuzes van de bevoegdheidsverdeling en hun interpretatie door het Grondwettelijk Hof en de Raad van State.

Zijn de fundamenten die in de eerste en de tweede staatshervorming (1970 en 1980) werden gelegd, niet terdege aangetast door de evoluties van de laatste veertig jaren? Kunnen we nog stellen dat ze de grondslagen van de bevoegdheidsverdeling in het federale België zijn?

Het is zo dat de originele fundamenten vandaag nog steeds de grondslagen van de bevoegdheidsverdeling in het federale België vormen. De keuze van de grondwetgever om exclusieve bevoegdheden toe te wijzen aan de cultuurgemeenschappen (1970) determineerde de verdere ontwikkeling van het Belgische federalisme. De exclusieve gemeenschapsbevoegdheid inzake cultuur en taal diende als precedent voor de wijze waarop het Vlaamse en het Waalse Gewest (1980) hun bevoegdheden uitoefenen. 
Ook nadien, bij de verdere bevoegdheidsoverdrachten in de staatshervormingen van 1988-1989, 1993, 2001 en 2012-2014, werd slechts uitzonderlijk afgeweken van de originele metakeuzes van het Belgische federalisme. Daardoor oefenen de gemeenschappen en de gewesten hun bevoegdheden nog steeds uit volgens de drie-eenheid autonomie-nevenschikking-exclusiviteit. De deelstaten beschikken over exclusieve bevoegdheden en hun decreten staan op gelijke voet met federale wetten. Deze beginselen creëren een vorm van duaal federalisme, waarin de federale en de deelstatelijke bevoegdheidssfeer hermetisch van elkaar zijn afgesloten. Op die manier beoogden de staatshervormers de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten maximaal te waarborgen. 

Maar kunt u nader toelichten wat er sinds de aanvang van het proces van de Belgische staatshervormingen vooral veranderd is en welke impact deze wijzigingen hebben gehad?

Welnu, enerzijds sloeg de wind in de internationale academische debatten over het vergelijkend federalisme om. Geleerden uit verschillende gelaagde systemen zijn grotendeels afgestapt van het originele uitgangspunt dat duale exclusieve bevoegdheidssferen de meest efficiënte manier vormen om bevoegdheden te verdelen in een federaal systeem. Die ommekeer is ingegeven door de vaststelling dat het moderne overheidsbeleid onmogelijk duidelijk op te delen is in hermetisch afgesloten bevoegdheidssferen. In vergelijking met de taken van een negentiende-eeuwse nachtwakersstaat vertoont het overheidsbeleid in moderne sociale welvaartstaten een hogere complexiteit en verwevenheid. Die evolutie is het gevolg van verschillende factoren, zoals de verhoogde onderlinge afhankelijkheid van socio-economische beleidsdomeinen, de toename van transversale beleidsuitdagingen, de verhoogde complexiteit en techniciteit van het overheidsoptreden en de versterkte internationale en supranationale integratie. 
Hierdoor werd de bevoegdheidsverdelende praktijk in federale systemen na verloop van tijd complexer.  Om die toegenomen complexiteit en onderlinge verwevenheid in goede banen te leiden, implementeerden duale systemen methoden en technieken van coöperatief federalisme.

Anderzijds onderging ook de Belgische staatsstructuur in de afgelopen vijftig jaar een zeer sterke wijziging.

In de begindagen van de staatshervorming waren de gemeenschappen en de gewesten relatief kleine overheden, die met een bescheiden budget optraden op een beperkt aantal bevoegdheidsdomeinen. Maar door de opeenvolgende institutionele hervormingen vergaarden de gemeenschappen en de gewesten een onafhankelijker statuut, ruimere financiële middelen en steeds meer bevoegdheden. Gaandeweg groeiden de gemeenschappen en de gewesten uit tot zelfverzekerde, volwassen overheden waarvan de impact op burger en maatschappij steeds wijder reikt. Vandaag oefenen de gewesten bevoegdheden uit met betrekking tot een groot aantal materies, zoals ruimtelijke ordening, leefmilieu, internationale zaken en buitenlandse handel, energie, landbouw, lokale besturen, economie, huisvesting, verkeer, arbeidsmarkt en dierenwelzijn. In het Belgische systeem van fiscale autonomie oefenen de gewesten bovendien aanzienlijke fiscale bevoegdheden uit. Ook de oorspronkelijke focus van de gemeenschappen op cultuur en taal is ondertussen sterk verruimd. De gemeenschappen beschikken over bevoegdheden met betrekking tot, onder meer, onderwijs, gezondheidszorg, sociaal beleid, gezinsbeleid, jeugdbescherming en gezinsbijslagen. Sinds de zesde staatshervorming (2012-2014) bepalen de gemeenschappen het leven van de burgers van de ‘wieg tot het graf’, van de geboortepremie tot de rusthuizen.

Zijn de fundamenten van de bevoegdheidsverdeling dan volgens u absoluut aan herziening toe?

Dat is juist het beginpunt van mijn studie geweest dat tot dit boek heeft geleid.
Ik heb mij de vraag gesteld of de originele structuur van het Belgische federalisme nog steeds aangepast is aan de huidige constitutionele praktijk. Vormen de bevoegdheidsverdelende principes nog steeds een blijvende waarborg voor een goede balans tussen de autonomie van de deelstaten en de cohesie van het federaal systeem?

Mijn onderzoek is dus vertrokken vanuit de vaststelling dat de fundamentele principes van de bevoegdheidsverdeling in België steeds vaker tekortschieten om de toegenomen complexiteit in de bevoegdheidsverdeling omvattend te conceptualiseren. Het uitgangspunt dat hermetisch afgesloten bevoegdheidssferen steeds leiden tot efficiënte besluitvorming omdat de verschillende overheden in volledige onafhankelijkheid van elkaar kunnen optreden, staat onder druk. Veel moderne beleidsuitdagingen vereisen net dat de federale overheid en de deelstaten uit hun duale cocons treden en samenwerken om de uitoefening van de eigen exclusieve bevoegdheden te coördineren.  

Daarnaast vraagt de gewijzigde bevoegdheidsverdelende praktijk, waarin federale en deelstatelijke normen in toenemende mate met elkaar in aanraking komen, om een conceptuele oplossing voor normoverlap.
Gelet op de fundamentele verwevenheid van het beleid en de onderlinge afhankelijkheid van de verschillende overheden, moeten overheden ook rekening houden met de effecten van hun wet- en regelgeving op het beleid van de andere overheden. Daarnaast kan bevoegdheidssamenloop logischerwijze ook leiden tot normconflicten. Door de duale structuur van de Belgische bevoegdheidsverdeling, bieden de Grondwet en de bijzondere wetten echter geen aanknopingspunten om deze conflicten op te lossen.

Ziet u dan een oplossing om aan de tekortkomingen die het gevolg zijn van de traditionele classificatie tegemoet te komen?

Ik stel in concreto een alternatieve benadering van de bevoegdheidsverdeling voor. Die alternatieve indeling biedt meer aandacht aan de verschillende onderdelen van het proces van de bevoegdheidscategorisering. Die categorisering komt immers niet kant-en-klaar uit de lucht vallen, zoals de traditionele rechtsleer ons voorhoudt. Een categorisering als exclusieve, parallelle of concurrerende bevoegdheid is daarentegen het resultaat van het doorlopen van de verschillende onderdelen van een volledige bevoegdheidstoets: de bevoegdheidskwalificatie, de bevoegdheidsuitoefening en de verhouding tussen de aangenomen normen. Deze nieuwe categorisering biedt een volledige blik op de verschillende elementen van de bevoegdheidsverdeling en geeft ook een meer omvattende verklaring van de huidige bevoegdheidsverdelende realiteit dan de traditionele classificatie.

Op basis van de afweging van de voor- en nadelen van de federale paradigma’s besluit mijn onderzoek dat de duale uitgangspunten van het Belgische federalisme achterhaald zijn. In een poging om die duale uitgangspunten af te stemmen op de vereisten van het complexe overheidsbeleid in de eenentwintigste eeuw, ontwikkel ik in mijn boek een moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling.

Dat voorstel verlaat de eenzijdige duale nadruk op autonomie-nevenschikking-exclusiviteit en gaat uit van de normatieve meerwaarde van grotere domeinen van bevoegdheidssamenloop en normoverlap. Daarmee gaat de moderne benadering van de Belgische bevoegdheidsverdeling op zoek naar een goede balans tussen de principes van het duaal, het coöperatief en het competitief federalisme.

Hoewel het Belgische federalisme is gebouwd op starre, duale fundamenten, kan de moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling op die manier in de praktijk toch leiden tot een dynamisch, meer coöperatief federalisme.

Een moderne bevoegdheidsverdeling voor het federale België

Karel Reybrouck

December 2023
ISBN 9789400015982