Rechtsbescherming in de Europese Unie: het unieke mechanisme van de prejudiciële procedure

Bij Larcier-Intersentia verschijnt in januari 2024 de tweede editie van het boek Grondbeginselen van het recht van de Europese Unie van prof. dr. Geert De Baere, tevens rechter in het Gerecht van de Europese Unie, en prof. dr. Johan Meeusen. 

Sinds de ondertekening van de eerste verdragen in de jaren 50 van de 20e eeuw heeft de Europese integratie een hoge vlucht genomen. De Europese Unie zoals we die vandaag kennen, gegrond op het Verdrag van Lissabon, beïnvloedt het maatschappelijke, economische, politieke en zelfs militaire leven in de lidstaten op een manier die enkele decennia geleden niet voor mogelijk werd gehouden.
Een constante doorheen de geschiedenis van de Europese integratie is de grote impact van het recht. Voor een goed begrip van de Europese Unie en het Europese integratieproces is kennis van het Unierecht dan ook noodzakelijk.
Het handboek EU-recht van Geert De Baere en Johan Meeusen beschrijft en analyseert op overzichtelijke en toegankelijke wijze de huidige stand van het Unierecht, met inbegrip van de Brexit. Het gaat onder meer in op de fundamentele beginselen van de rechtsorde van de Europese Unie en haar instellingen, de besluitvorming in de Unie, de bronnen van het Unierecht, de procedures van rechtsbescherming, de interne markt en het Unieburgerschap, de regelgeving inzake mededinging en staatssteun, de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en het extern optreden van de Unie.

Larcier-Intersentia interviewde de auteurs naar aanleiding van deze publicatie, en in het bijzonder over het toenemende belang van de rechtsbescherming. 

Tegelijkertijd met dit handboek verschijnen bij Larcier-Intersentia ook nieuwe edities van de verzamelwerken van prof. dr. Johan Meeusen over de basisjurisprudentie en de bronnen van het recht van de Europese Unie. Voor meer info over deze set: klik hier.

Jullie besteden in jullie handboek veel aandacht aan het item ‘Rechtsbescherming in de Europese Unie’, maar wat is hier nu zo bijzonder in vergelijking met andere internationale organisaties?

Het is inderdaad de realiteit dat de Unie zich van andere internationale organisaties onderscheidt doordat ze over uitzonderlijke gerechtelijke mechanismen beschikt om de naleving van het Unierecht af te dwingen, zoals o.m. het beroep wegens niet-nakoming (art. 258 VWEU), maar ook en vooral het unieke mechanisme van de prejudiciële procedure (art. 267 VWEU), dat het Hof van Justitie toelaat rechtstreeks in dialoog te treden met nationale rechters. Het sterk ontwikkelde gerechtelijke afdwingingsmechanisme van de Unie is echter fundamenteel ook een mechanisme van rechtsbescherming.
Het verzekeren van rechtsbescherming in de EU is dan ook een opdracht voor zowel het Hof en het Gerecht als de nationale rechter – die in die zin ook ‘Unierechter’ is – elk met eigen bevoegdheden maar ook in samenwerking.

Welke zijn nu de voornaamste procedures en rechtsgangen door middel waarvan het Hof en het Gerecht hun bevoegdheid uitoefenen en op die manier de naleving van het Unierecht verzekeren en rechtsbescherming bieden, want de ruim bekende prejudiciële procedure is er maar één van?

Inderdaad, naast de prejudiciële procedure is er ook het beroep wegens niet-nakoming van het Unierecht, dat krachtens de artikelen 258 tot en met 260 VWEU als doel heeft een gedraging van een lidstaat in strijd met het Unierecht te doen vaststellen en te doen ophouden. 
Ten tweede worden in artikel 263, eerste alinea, VWEU de handelingen van de Unie opgesomd waartegen bij de Unierechter een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
En artikel 265, eerste alinea, VWEU bepaalt dat ingeval het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank in strijd met de Verdragen nalaat een besluit te nemen, de lidstaten en de overige instellingen van de Unie zich tot het Hof kunnen wenden om deze schending te doen vaststellen. Dit geldt onder dezelfde voorwaarden voor de organen en de instanties van de Unie die nalaten een besluit te nemen.
Niet te vergeten: er is ook de mogelijkheid van een beroep tot schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Europese Unie en in het boek staan we onder meer ook nog stil bij de exceptie van onwettigheid, de procedures in kort geding voor de Unierechter en artikel 218, lid 11, VWEU, dat bepaalt dat een lidstaat, het Europees Parlement, de Raad of de Commissie het advies van het Hof kan inwinnen over de verenigbaarheid van een voorgenomen internationale overeenkomst met de Verdragen.

Maar de prejudiciële procedure is toch de bekendste procedure?

Dat klopt, de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU vormt “de hoeksteen” van het door de Unie opgezette rechterlijke systeem en brengt tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten een dialoog van rechter tot rechter tot stand met als doel de uniforme interpretatie van het Unierecht te verzekeren, alsook de coherentie, volle werking en autonomie ervan. Tevens wordt zo de eigenheid van het Unierecht in acht genomen. Het prejudiciële mechanisme moet er dus voor zorgen dat het Unierecht in alle omstandigheden dezelfde werking heeft in alle lidstaten. Artikel 267 VWEU voorziet daartoe in een procedure van rechtstreekse samenwerking tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten, waarbij ook die laatste dus deelnemen aan de juiste toepassing en interpretatie van het Unierecht. Deze samenwerking berust op een duidelijke taakverdeling. De nationale rechter is exclusief bevoegd om de feiten van het bij hem aanhangige hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen. Tevens komt het uitsluitend die nationale rechter toe om de noodzaak en relevantie te beoordelen van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Krachtens artikel 267 VWEU komt het daarentegen uitsluitend aan het Hof toe om zich uit te spreken over de interpretatie of geldigheid van het Unierecht.

Kunnen partijen zich ook zelf rechtstreeks tot het Hof wenden en prejudiciële vragen stellen?

Volgens artikel 267 VWEU is het aan de nationale rechter en niet aan de partijen in het hoofdgeding om zich tot het Hof te wenden. De bevoegdheid om de aan het Hof voor te leggen vragen te bepalen komt dus alleen aan de nationale rechter toe, ongeacht of de partijen in het hoofdgeding al dan niet de wens hebben geuit dat de rechter zich tot het Hof wendt. A fortiori kunnen de partijen in het hoofdgeding de nationale rechter niet verplichten om prejudiciële vragen te stellen. Ook de formulering van de prejudiciële vragen komt uitsluitend de nationale rechter toe en de partijen kunnen de inhoud daarvan niet wijzigen. Het komt eveneens uitsluitend aan de nationale rechter toe om te beslissen in welke stand van het geding hij een prejudiciële vraag stelt. Wel is het Hof niet meer bevoegd om kennis te nemen van een prejudicieel verzoek wanneer de procedure voor de nationale rechter reeds is afgesloten op het moment dat het verzoek wordt gedaan.

En hoewel de verwijzende rechterlijke instantie bevoegd blijft om voorlopige maatregelen te nemen, in het bijzonder bij een prejudiciële vraag over de geldigheid van een handeling van de Unie, brengt de neerlegging van een verzoek om een prejudiciële beslissing mee dat de nationale procedure wordt geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.

Kunnen arbiters prejudiciële vragen stellen? 

Het Hof van Justitie heeft zich in meerdere arresten ook uitgesproken over de ontvankelijkheid van prejudiciële vragen van arbiters. Volgens die rechtspraak is een bij overeenkomst ingesteld scheidsgerecht geen “rechterlijke instantie van een der lidstaten” in de zin van artikel 267 VWEU. Bij een op partijafspraak berustende arbitrage is er immers geen sprake van verplichte rechtsmacht, omdat er voor de contractpartijen rechtens noch feitelijk een verplichting bestaat om hun geschillen aan een scheidsgerecht voor te leggen, en de overheid van de betrokken lidstaat noch betrokken is bij de beslissing om de weg van arbitrage te kiezen, noch de mogelijkheid heeft om ambtshalve in te grijpen in het verloop van de procedure voor de arbiter. Het Hof heeft daarentegen verzoeken om een prejudiciële beslissing ontvankelijk verklaard die waren ingediend door een scheidsgerecht met een wettelijke grondslag, waarvan de beslissingen bindend waren voor de partijen en waarvan de bevoegdheid niet afhing van hun toestemming.

Maar wat als een regel van nationaal recht een nationale rechterlijke instantie belet om gebruik te maken van de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen?

De nationale rechterlijke instanties hebben “de meest uitgebreide bevoegdheid” om zich tot het Hof te wenden indien zij menen dat een bij hen aanhangige zaak vragen opwerpt die een uitlegging of geldigheidsbeoordeling van relevante bepalingen van Unierecht vergen. Geen enkele regel van nationaal recht mag een nationale rechterlijke instantie beletten om gebruik te maken van die mogelijkheid, die immers inherent is aan het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking tussen de nationale rechters en het Hof en de daarbij aan de nationale rechters toebedeelde taak om het Unierecht toe te passen. Het is dan ook vaste rechtspraak dat een bepaling van nationaal recht die de inleiding van de prejudiciële procedure verhindert, buiten toepassing moet worden gelaten zonder dat de betrokken rechterlijke instantie eerst de intrekking van die nationale bepaling bij wet of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten.

Voorts mogen nationale rechters niet worden blootgesteld aan tuchtprocedures of sancties wegens het feit dat zij een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie hebben gesteld. Het enkele vooruitzicht om aan een dergelijke vervolging te worden blootgesteld, zou nationale rechters er eveneens voor kunnen doen terugdeinzen om zich tot het Hof te wenden en bedreigt hun onafhankelijkheid. Ten slotte moet worden opgemerkt dat zelfs wanneer de rechtsvraag in kwestie reeds in de rechtspraak van het Hof is opgelost, de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid behouden om zich tot het Hof te wenden indien zij dit wenselijk achten. Dat de bepalingen waarvan om uitlegging wordt gevraagd reeds door het Hof zijn uitgelegd, staat er niet aan in de weg dat het Hof opnieuw uitspraak doet.

En wat zijn nu de gevolgen van een prejudicieel arrest inzake de interpretatie?

Een prejudicieel uitleggingsarrest van het Hof is, wat betreft de interpretatie van de betrokken bepalingen van Unierecht, bindend voor de verwijzende nationale rechter bij de beslechting van het hoofdgeding. Bovendien moet de nationale rechter, die in het kader van zijn bevoegdheid belast is met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, zorg dragen voor de volle werking van die bepalingen en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige nationale bepaling buiten toepassing laten zonder dat hij eerst de intrekking hiervan bij wet of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten.

De vereiste om te zorgen voor de volle werking van het Unierecht impliceert voor de nationale rechter ook de verplichting om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht.

Een prejudicieel uitleggingsarrest is declaratoir. De uitlegging die het Hof bij de uitoefening van de hem krachtens artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid aan een bepaling van Unierecht geeft, verklaart en preciseert de betekenis en de strekking ervan zoals ze sinds het tijdstip van de inwerkingtreding ervan begrepen en toegepast moet worden of had moeten worden. Hieruit volgt ook dat de aldus uitgelegde bepaling kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór dat prejudiciële uitleggingsarrest. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan het Hof, op grond van het algemene beginsel van rechtszekerheid, besluiten om beperkingen te stellen aan die terugwerkende kracht (of: werking ex tunc).

Grondbeginselen van het recht van de Europese Unie (tweede editie)

Geert De Baere en Johan Meeusen

Januari 2024
ISBN 9789400016750