In hoeverre kunnen en moeten Belgische rechtscolleges optreden als Europese staatssteunrechters?

Bij Intersentia verscheen in januari 2023 het boek ‘Belgische rechtscolleges als Europese staatssteunrechters’ van dhr. Wout De Cock, postdoctoraal onderzoeker.

Ondanks het feit dat het al decennia vaststaat dat de nationale rechtscolleges van de EU-lidstaten een cruciale rol (zouden moeten) spelen bij de handhaving van het EU-staatssteunrecht, is het vandaag onzeker of en hoe Belgische rechtscolleges deze rol (kunnen) vervullen. Deze publicatie vult deze leemte en brengt verheldering en rechtszekerheid in een onderwerp dat vaak vergeten wordt in de rechtsleer én de praktijk. Aan de hand van een rechtspraakonderzoek van het Grondwettelijk Hof, de Raad van State én de gewone rechtscolleges wordt in dit werk onderzocht, beschreven en geëvalueerd in hoeverre Belgische rechtscolleges kunnen en zouden moeten optreden als Europese staatssteunrechters. Hierbij wordt gefocust op vier onderzoeksthema’s: welke partijen kunnen een beroep doen op de Belgische staatssteunrechters; hoe kunnen en moeten de Belgische rechtscolleges optreden als staatssteunrechters; hoe kunnen en moeten de Belgische rechtscolleges optreden tegen schendingen van het EU-staatssteunrecht; en wat is de verhouding tussen de Belgische rechtscolleges en de Europese Commissie enerzijds, en het Hof van Justitie anderzijds.

In het onderzoek worden tot slot ook oplossingen geformuleerd voor de verschillende onzekerheden en problemen in het Belgische recht wat betreft de rol van de Belgische staatssteunrechters. Ten uitgeleide en ter aanscherping van het onderzoek worden tot slot nog enkele algemene reflecties geformuleerd over het handhavingssysteem van de EU-staatssteunregels.

Intersentia sprak met de auteur naar aanleiding van deze publicatie.

Is het verbod voor de lidstaten van de Europese Unie (“EU”) om staatssteun te verlenen aan een of meerdere ondernemingen een eerder recente evolutie?

Absoluut niet, dit verbod maakt reeds deel uit van het Europees recht sinds de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (“EGKS”), maar het huidige verbod ligt vervat in artikel 107, eerste lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”).

Deze Verdragsbepaling maakt ook duidelijk dat het Europese staatssteunverbod niet absoluut en onvoorwaardelijk is, en verschillende afwijkingen kent (“met de interne markt verenigbare staatssteun”).

De lidstaten mogen evenwel niet zomaar staatssteun verlenen en moeten rekening houden met procedurele verplichtingen die zijn opgenomen in artikel 108, derde lid VWEU. Deze bepaling maakt duidelijk dat lidstaten, voordat zij een voornemen hebben om staatssteun te verlenen, dit voornemen moeten aanmelden bij de Europese Commissie, die exclusief bevoegd is om te onderzoeken of staatssteun verenigbaar is met de interne markt.

EU-lidstaten mogen een steunvoornemen pas uitvoeren wanneer de Commissie het verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van een van de voormelde afwijkingen (“standstillverplichting”).

De aanmeldingsprocedure voor staatssteun, zoals vervat in artikel 108, derde lid VWEU, werd uitgewerkt in Verordening 2015/1589, de “Procedureverordening”.

Is het dan zo dat we kunnen stellen dat de aanmeldingsplicht en de standstillverplichting onvoorwaardelijk zijn?

Neen, de Commissie heeft op machtiging van de Raad meerdere categorieën van staatssteun vrijgesteld van de aanmeldingsplicht en bijgevolg ook de standstillverplichting. Lidstaten mogen deze steun uitzonderlijk toekennen zonder aanmelding bij en goedkeuring door de Commissie en het belang van deze vrijstellingen mag niet worden onderschat. Uit de jaarlijkse staatssteunscoreborden van de Commissie blijkt immers dat het grootste deel van de steunmaatregelen van de EU-lidstaten de voorbije jaren werd aangenomen met toepassing van deze vrijstellingen. Bovendien is het gebruik ervan de voorbije jaren alleen maar toegenomen. Deze opvallende evolutie valt voornamelijk toe te schrijven aan het staatssteunbeleid dat de Commissie sinds 2012 voert. In dat jaar kondigde zij een “staatssteunmodernisatie” aan, waarbij zij zich voornam om te werken aan een actualisatie en codificatie van het EU-staatssteunrecht. Centraal in deze modernisatie stond de uitbreiding van het toepassingsgebied van de verschillende vrijstellingsverordeningen en -besluiten, en dit om de Commissie toe te laten te focussen op de staatssteunzaken met de grootste impact.

Maar het toezicht op de naleving van de standstillverplichting is duidelijk ook een nationale verplichting en niet enkel een Europese?

Inderdaad, het is onbetwist dat het toezicht op de naleving van de standstillverplichting wordt verzekerd door de Commissie én de rechtscolleges van de EU-lidstaten, dus de nationale rechtscolleges. Volgens vaste EU-rechtspraak zijn de rollen en taken van beide actoren wat betreft de handhaving van deze verplichting verschillend, maar complementair: de Commissie zorgt ervoor dat de EU-lidstaten geen met de interne markt onverenigbare staatssteun verlenen en op deze wijze de mededinging zouden verstoren, terwijl de nationale rechtscolleges al kunnen optreden louter omdat een steunmaatregel onrechtmatig is.

In tegenstelling tot de Commissie moeten (en mogen) de nationale rechtscolleges dus niet onderzoeken of een steunmaatregel (on)verenigbaar is met de interne markt. De Commissie kan daarentegen in beginsel alleen optreden wanneer zij vaststelt dat een maatregel niet alleen onrechtmatig, maar ook onverenigbaar is met de interne markt. Nationale rechtscolleges dragen daarnaast ook bij aan de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbesluiten van de Commissie. 

Hierop aansluitend stelt zich uiteraard de vraag: hoe kunnen nationale rechtscolleges optreden tegen onrechtmatige staatsteun?

Anders dan wat op het eerste gezicht verwacht kan worden, wordt het antwoord op deze vraag in beginsel niet gevonden in het EU-recht, maar wel in het toepasselijke nationale recht. De Belgische rechtscolleges zien dus toe op de naleving van de standstillverplichting en de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbesluiten van de Commissie overeenkomstig het Belgische recht. Het is deze vaststelling die het vertrekpunt vormde van mijn onderzoek. Maar in het kader van de handhaving van de EU-staatssteunregels door nationale rechtscolleges zal er ook steeds een spanningsveld bestaan tussen de autonomie van de EU-lidstaten om te bepalen hoe hun rechtscolleges deze regels handhaven en de begrenzing van deze autonomie door het EU-recht zelf, onder meer via het EU-doeltreffendheidsbeginsel en het EU-gelijkwaardigheidsbeginsel. Het is deze spanning die, althans in een Belgische context, centraal staat in mijn publicatie.

Uit een aantal belangrijke studies, uitgevoerd in opdracht van de Commissie, blijkt trouwens dat de rechtsstelsels van de EU-lidstaten nog steeds obstakels bevatten die de rol van de nationale rechtscolleges als staatssteunrechters bemoeilijkten of zelfs verhinderden.

Wat specifiek België betreft: de Commissiestudies van 1999, 2006, 2009 en 2019, die voornamelijk waren opgezet als een beschrijvende analyse van verzamelde rechtspraak, suggereren met name dat het Belgische recht in het verleden niet volledig was voorzien op de handhaving van de EU-staatssteunregels door Belgische rechtscolleges. Bovendien zijn er verschillende aanwijzingen dat de Belgische overheden het nog steeds niet even nauw nemen met de naleving van de EU-staatssteunregels. 

Welke mogelijke oplossingen ziet u zelf als er vastgesteld wordt dat het nationale recht de rol van nationale rechtscolleges als staatssteunrechters bemoeilijkt of de doeltreffendheid ervan ondermijnt?

Meestal wordt gezocht naar een oplossing in het nationale recht: in mijn werk worden bijvoorbeeld meerdere regelgevende initiatieven naar voren geschoven waarmee de Belgische Staat kan verzekeren dat de Belgische rechtscolleges kunnen optreden als staatssteunrechters, zoals dat vereist wordt door het EU-recht. Sommige lidstaten, zoals bijvoorbeeld Nederland en Spanje namen al maatregelen om hun nationale recht in lijn te brengen met het relevante EU-kader.

Maar aangezien mijn onderzoek niet het eerste onderzoek is waarin werd vastgesteld dat het nationale recht van een of meerdere lidstaten juridische obstakels bevat voor de handhaving van de EU-staatssteunregels door nationale rechtscolleges, moet de vraag worden beantwoord of het niet beter zou zijn om maatregelen te nemen op Europees niveau. De EU-instellingen zouden met name harmonisatiemaatregelen kunnen aannemen die voorschrijven hoe nationale rechtscolleges de EU-staatssteunregels kunnen en moeten handhaven. Het zou dan gaan over “harde regels” die de lidstaten verplichten om hun recht aan te passen aan de Europese eisen, maar een vergaande harmonisatie is dan mijns inziens niet aangewezen. 
Mocht de EU-regelgever harmonisatiemaatregelen willen aannemen, dan beperkt hij zich best tot maatregelen die een veruitwendiging zijn van de EU-rechtspraak over de toepassing van het EU-doeltreffendheidsbeginsel in het kader van het EU-staatssteunrecht.

Tot slot moet worden opgemerkt dat de harmonisatie van de rol van nationale rechtscolleges geenszins een wonderoplossing is. Hoewel het zou toelaten dat de belangrijkste juridische pijnpunten in het recht van de lidstaten worden weggenomen, biedt een harmonisatie geen garantie dat partijen sneller een toevlucht zullen zoeken tot nationale rechtscolleges om rechtsbescherming te bekomen tegen onrechtmatige staatssteun.

De rol van de nationale staatssteunrechters zal pas volledig ontbolsteren wanneer stakeholders er voldoende van overtuigd zijn dat een procedure voor een nationaal rechtscollege een meerwaarde biedt, wat allereerst betekent dat zij überhaupt op de hoogte zijn van de mogelijkheid om rechtsbescherming te zoeken bij nationale rechtscolleges!

Belgische rechtscolleges als Europese staatssteunrechters

Wout De Cock

Januari 2023
ISBN 9789400015845