Interview

Overheidsvennootschappen: een landschap dat (te) veel rechtsvragen oproept

Bij Larcier-Intersentia verschijnt deze maand (oktober 2023) het boek ‘Overheidsvennootschappen. Een (overwegend) vennootschapsrechtelijke analyse’ van dr. Tina Coen.

Het landschap van de overheidsrechtspersonen staat bol van zogenaamde overheidsvennootschappen. Dit zijn publiekrechtelijke rechtspersonen waarin de federale of deelstatelijke overheid participeert en die de vorm aannemen van een besloten, coöperatieve of naamloze vennootschap (van publiekrecht). Zulke rechtspersonen worden gekenmerkt door een hybride statuut dat elementen van publiek- en vennootschapsrecht combineert, zonder dat daar altijd even goed over is nagedacht.

Vormen de statuten van een overheidsvennootschap een reglement dat met toepassing van artikel 159 Gw. buiten toepassing kan worden verklaard? Moet de overheid een oproep tot kandidaten lanceren wanneer zij een nieuwe bestuurder wil benoemen? Zijn de Europese vennootschapsrichtlijnen van toepassing wanneer de overheid een overheidsvennootschap wil creëren?

In dit boek, dat de geactualiseerde editie vormt van het proefschrift dat Tina Coen op 20 januari 2023 openbaar verdedigde aan de Vrije Universiteit Brussel, komen deze en andere rechtsvragen uitvoerig aan bod. Diverse spanningsvelden passeren de revue, met als rode draad de vraag in welke mate de blootgelegde spanningsvelden via méér vennootschapsrechtelijke vormgeving van een overheidsvennootschap kunnen worden afgezwakt (of net niet).

De inzichten in dit boek zijn bestemd voor iedereen die, in welke hoedanigheid ook, te maken heeft met overheidsvennootschappen. Het boek is dan ook bijzonder waardevol voor adviseurs, advocaten, rechters, beleidsmakers en academici, ongeacht of zij zich eerder in het vennootschapsrecht dan wel eerder in het publiekrecht thuis voelen.

Larcier-Intersentia interviewde de auteur naar aanleiding van deze publicatie.

Kunnen we stellen dat wanneer de Belgische Staat, een gemeenschap of een gewest gebruik wil maken van het vennootschapsrecht voor de institutionele vormgeving van zijn dienstgewijs gedecentraliseerde instellingen, de vennootschapsrechtelijke regels niet bepaald gevolgd worden?

Dat is een understatement. Het landschap van de dienstgewijs gedecentraliseerde instellingen (of publiekrechtelijke rechtspersonen, als we de nuances even achterwege laten) staat bol van rechtspersonen waarop het vennootschapsrecht op een of andere manier van toepassing is, maar wel slechts aanvullend. De interne werking en organisatie van deze rechtspersonen wordt in eerste instantie beheerst door instellingsspecifieke regels die zich niet altijd even goed laten verstaan met de dwingende bepalingen van het vennootschapsrecht of daar zelfs vlakaf onverenigbaar mee zijn. Denk aan de rechtstreekse benoeming van bestuurders door de Koning of de bevoegde deelstaatregering, om slechts één voorbeeld te noemen.

Opvallend daarbij is de enorme heterogeniteit waardoor die op het vennootschapsrecht geënte instellingen worden gekenmerkt. ‘Dé overheidsvennootschap’ bestaat niet. Als de wet-, decreet- of ordonnantiegever zich al van de term ‘NV van publiek recht’ (of iets vergelijkbaar) bedient, dan zijn de NV’s van publiekrecht met een vergelijkbare organisatiestructuur op minder dan één hand te tellen.

Dat is natuurlijk niet eigen aan overheidsvennootschappen. Andere dienstgewijs gedecentraliseerde instellingen zijn in datzelfde bedje ziek, maar in vergelijking met de meeste van die instellingen is de blauwdruk van de overheidsvennootschap geen onbeschreven institutioneel blad. Het gaat integendeel om een gevestigde rechtsfiguur met een eigen juridisch kader en een eigen uitgebalanceerd systeem van checks & balances dat plots door afwijkende instellingsspecifieke regels aan het wankelen wordt gebracht.

En dat dit voor juridische spanningen en rechtsonzekerheid zorgt, heb ik tijdens mijn stagejaren als advocaat bij Eubelius aan den lijve ondervonden. Ik heb zelf een opleiding genoten met focus op het economisch recht en begreep destijds niet waarom de overheid het vennootschapsrecht per se voor haar eigen dienstgewijs gedecentraliseerde instellingen wil gebruiken maar het tegelijkertijd zo weinig naar waarde schat.

Dat is frustrerend, zeker als het vennootschapsrecht op het eerste gezicht perfect valabele alternatieven aanreikt waarmee bepaalde van die spanningen kunnen worden afgezwakt. Deze (en andere) frustraties vormden dan ook de rechtstreekse aanleiding voor mijn onderzoek en deze publicatie. Ik wilde weten in welke mate meer vennootschapsrechtelijke vormgeving van een dienstgewijs gedecentraliseerde instelling mogelijk is. Daarbij heb ik me gefocust op de instellingen met de naamloze, de coöperatieve en de besloten vennootschapsvorm, hoewel die laatste categorie tijdens mijn onderzoek uitblonk in afwezigheid.

Kunt u ook kort uw bevindingen op basis van uw onderzoek formuleren?

In eerste instantie heeft mijn onderzoek uitgewezen dat een volledige toenadering tot het vennootschapsrecht niet mogelijk is wanneer de vennootschapsrechtelijke organisatiestructuur wordt aangewend voor de vormgeving van een dienstgewijs gedecentraliseerde instelling. Dat heeft, zo kunt u in mijn boek lezen, alles te maken met de verplichte tussenkomst van de wet-, decreet- of ordonnantiegever bij de inrichting van zo’n instelling. Tegelijkertijd is een toenadering tot het vennootschapsrecht niet wenselijk wanneer zij onvoldoende waarborgen biedt voor de (democratische) legitimiteit van het gedecentraliseerd overheidsoptreden.

Dat belet evenwel niet dat meer vennootschapsrechtelijke vormgeving wel degelijk mogelijk is gebleken, waarbij het suboptimaal benutten van die mogelijkheid nefast is voor de rechtszekerheid en – jawel – diezelfde legitimiteit. Doorheen het boek blijkt bovendien dat het niet alleen de publiekrechtelijke (ver)kleuring van het vennootschapsrecht als zodanig is die de legitimiteit van het gedecentraliseerd overheidsoptreden parten speelt. Even problematisch (en misschien zelfs problematischer) is de vaststelling dat de daaruit voortvloeiende rechtsonzekerheid wordt geamplificeerd door de enorme diversiteit en variaties die door de overheid bij de institutionele vormgeving van een overheidsvennootschap aan de dag worden gelegd, zonder dat voor die diversiteit altijd een duidelijke verantwoording voorhanden is. Als gevolg daarvan gaan overheidsvennootschappen gebukt onder een acuut gebrek aan (mogelijkheid tot) algemene theorievorming.

Heeft u ook concrete suggesties?

Ja, zeker. Als ik mij even specifiek tot de Belgische Staat, de gemeenschappen en de gewesten richt, dan hoop ik dat zij volgende suggesties ter harte nemen:

Houd als overheid op met het vennootschapsrecht stiefmoederlijk te behandelen. Als u voor een vennootschapsrechtelijke vormgeving kiest, ga dan voluit voor die keuze.
Kies de vennootschapsvorm die het dichtst aanleunt bij de door u gewenste organisatiestructuur en die al doende het minst publiekrechtelijke kleuring vergt.
Zorg voor uniformiteit onder de verwijzingsregels of vermeld alleen de gekozen vennootschapsvorm en werk op die manier de onderlinge vergelijkbaarheid van overheidsvennootschappen in de hand.
Voeg stelselmatig de woorden ‘van publiek recht’ of ‘du droit public’ toe aan de rechtsvorm van een overheidsvennootschap en vermijd het vals gevoel van herkenbaarheid dat anders door het uitsluitend vermelden van de vennootschapsvorm wordt gecreëerd.
Stel systematisch op kritische wijze de vraag in welke mate de legitimiteit van het gedecentraliseerd overheidsoptreden vereist dat bepaalde delen van het vennootschapsrecht moeten worden aangepast of dat de toepassing ervan zelfs moet worden uitgeschakeld.
Houd er rekening mee dat het vennootschapsrecht vaak slechts een valabel alternatief zal vormen als u als overheid een doorslaggevende stem op de algemene vergadering aanhoudt.
Werk een algemeen raamwerk uit waarin u de uitoefening van de aan uw oprichters- en aandeelhoudershoedanigheid verbonden beslissingsbevoegdheden over alle overheidsvennootschappen op uniforme wijze regelt.

Natuurlijk is de overheid niet mijn enige doelpubliek. Het boek is doorspekt met juridische analyses van diverse spanningsvelden tussen het publiekrecht en het vennootschapsrecht en bevat dan ook, naar mijn bescheiden mening, een schat aan informatie voor eenieder die in de praktijk met overheidsvennootschappen – en zelfs met andere overheidsrechtspersonen in een vennootschapsrechtelijk kleedje – in aanraking komt.

Bent u van mening dat er in de nabije toekomst iets zal wijzigen?

Een onderzoeker mag altijd dromen, maar we moeten ons natuurlijk ook geen illusies maken. Ik ben immers niet de eerste om de wildgroei aan overheidsvennootschappen en, ruimer, aan overheidsrechtspersonen aan de kaak te stellen. Alle oproepen tot uniformering ten spijt, is wetskrachtige chaos en het chronisch gebrek aan zelfdiscipline bij de diverse wetgevers nu eenmaal inherent aan het Belgische bestuurlijk landschap.

En zolang onze wetgevers zich bij de institutionele vormgeving van hun dienstgewijs gedecentraliseerde instellingen niet rechtens te verantwoorden hebben, zal die chaos blijven bestaan. Alleen een bovenwettelijke norm zou hen tot uniformiteit kunnen dwingen, maar de roep om zo’n rechtsnorm is al geruime tijd onbeantwoord.

Wel ben ik er persoonlijk van overtuigd dat met elke stap richting meer vennootschapsrechtelijke vormgeving die verantwoordingsplicht dichterbij kan komen. Waarom? Omdat de onderlinge vergelijkbaarheid tussen overheidsvennootschappen en zuiver vennootschapsrechtelijke rechtspersonen, enerzijds, en tussen overheidsvennootschappen onderling, anderzijds, erdoor vergroot. En die vergelijkbaarheid is nodig om de toets aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te activeren. Zij het dat die toets natuurlijk ook niet zaligmakend is…