Artikel

De beleidsovereenkomst in het Vlaams omgevingsrecht: is er een toekomst voor de bestemmingsplanovereenkomst?

Bij Intersentia verscheen in september 2022 het boek ‘De beleidsovereenkomst in het omgevingsrecht’ van Steven Verbeyst. Het omgevingsrechtelijk beleid wordt traditioneel vormgegeven door eenzijdige overheidsinstrumenten zoals structuurplannen, bestemmingsplannen, vergunningen enz. Evoluerende maatschappelijke omstandigheden leiden er echter toe dat het eenzijdig overheidsoptreden niet altijd de meest efficiënte manier (meer) is om aan beleid te doen. Beleidsovereenkomsten zouden (een deel van) de oplossing kunnen zijn.

In dit boek, dat de commercieel herwerkte editie vormt van het proefschrift dat de auteur op 25 mei 2022 openbaar verdedigde aan de KU Leuven, wordt nagegaan of en hoe de overheid de overeenkomst kan gebruiken als beleidsinstrument in het Vlaamse omgevingsrecht. De bestemmingsplanovereenkomst, als type van beleidsovereenkomst, staat hierbij centraal. Dit boek bevat een diepgaande rechtsvergelijkende studie met het Nederlands recht. De auteur komt tot de conclusie dat de overheid wel degelijk overeenkomsten kan sluiten ter formulering, tenuitvoerlegging en/of handhaving van haar beleid in het omgevingsrecht. De specificiteit van de overheid als contractspartij en het overheidsbeleid als voorwerp van de overeenkomst vereisen evenwel bepaalde beperkingen en aanvullingen van de toepassing van het gemeen contractenrecht.

De inzichten in dit boek zijn bestemd voor iedereen die juridisch en beleidsmatig te maken heeft met het omgevingsrecht. Het is dan ook bijzonder waardevol voor juristen, advocaten, rechters en beleidsmakers.

Voor dit artikel wordt specifiek stilgestaan bij de ‘bestemmingsplanovereenkomst’.

Wat is een ‘bestemmingsplanovereenkomst’?

Kunnen gemeenten en private partijen samenwerken met betrekking tot het opstellen van ruimtelijke uitvoeringsplannen? Deze vraag won de laatste maanden en jaren enorm aan belang in de Vlaamse bestuurspraktijk. Dit type van samenwerkingsovereenkomsten plaatst de auteur onder de term bestemmingsplanovereenkomsten. De bestemmingsplanovereenkomst is namelijk een door een planautoriteit en een of meer overheden, natuurlijke en/of private (rechts)personen gesloten bevoegdhedenovereenkomst waarbij de overheid zich er middels een (inspannings)verbintenis ten aanzien van de andere contractspartij(en) toe verbindt om haar planologische bevoegdheid op een bepaalde wijze uit te oefenen dan wel niet uit te oefenen, door bijvoorbeeld het bestemmingsplan vast te stellen, te wijzigen, te herzien of een bepaalde bestemming te handhaven.

Juridisch mogelijk, maar onder bepaalde voorwaarden.

De auteur komt tot de conclusie dat deze overeenkomsten wel degelijk juridisch mogelijk zijn. De specificiteit van de overheid als contractspartij en het overheidsbeleid als voorwerp van de overeenkomst vereisen echter bepaalde beperkingen en aanvullingen van de toepassing van het gemeen contractenrecht. De begrenzingen verbonden aan het gebruik van beleidsovereenkomsten en meer in het bijzonder bevoegdhedenovereenkomsten zijn niet meteen onder te brengen in een van de grenzen van de tweewegenleer. Het betreft veeleer een combinatie van verschillende van deze grenzen. De beperkingen en aanvullingen van de toepassing van het gemeen contractenrecht zijn noodzakelijk voor de geldigheid van de beleidsovereenkomst en voor de geldigheid van de bestuurshandeling die eruit voortvloeit.

De beleidsovereenkomst mag geen (inhoudelijke) resultaatsverbintenissen, maar enkel inspanningsverbintenissen bevatten in hoofde van de overheid. Ten eerste is de resultaatsverbintenis over de inhoud van het te nemen besluit problematisch in het licht van de belangenafweging in de bestuurlijke besluitvormingsprocedure en de inhoudelijke resultaatsverbintenis in hoofde van de overheid is ook onverenigbaar met het beginsel van de onpartijdigheid van het bestuur, een beginsel van behoorlijk bestuur. Dit wordt uitvoerig uiteengezet in het boek.

Wanneer de overheid inhoudelijke inspanningsverbintenissen aangaat, leidt dit niet automatisch tot een schending van het onpartijdigheidsbeginsel. De overheid heeft zich slechts verbonden tot het doen van de nodige inspanningen, waardoor haar aansprakelijkheid niet automatisch in het gedrang komt wanneer de voorziene uitkomst van het besluitvormingsproces uitblijft. De inspanningsverbintenis in hoofde van de overheid levert ook minder juridische bezwaren op bij de gedwongen uitvoering in natura van deze verbintenis.

De rechter loopt namelijk minder risico om hierdoor op de stoel van het bestuur te gaan zitten. De rechter beveelt de overheid dan enkel tot het nakomen van de contractueel overeengekomen inspanningen om het besluit aan te nemen. Praktisch gezien komt dit neer op een bevel om de procedure op te starten, te hernemen of opnieuw te doorlopen.

De overheid kan van haar contractspartner een tegenprestatie bedingen. De meest voor de hand liggende tegenprestatie is de vergoeding van de kosten verbonden aan de besluitvorming (zoals de plankosten in het geval van een bestemmingsplanovereenkomst). Deze vergoeding mag evenwel niet hoger zijn dan de reële (of reëel in te schatten) kost en is verschuldigd ongeacht of het overeengekomen besluit er effectief komt.
Een beleidsovereenkomst kan ook een schadevergoedingsclausule bevatten. Hier moet omzichtig mee worden omgesprongen omdat een schadevergoedingsclausule van een verbintenis – ook al werd die initieel als een inspanningsverbintenis geformuleerd – een resultaatsverbintenis kan maken. Ook de hoogte van de bedongen schadevergoeding kan een impact hebben op de onpartijdigheid van het bestuur. Daarom is het ten stelligste aangeraden om een maximumbedrag overeen te komen dat niet hoger ligt dan de reële (of reëel in te schatten) kosten voor de besluitvorming.
Contractuele bevoegdheidsbeperkingen zijn slechts toelaatbaar als er voldoende waarborgen zijn dat de overheid steeds kan optreden met het oog op het vrijwaren van het algemeen belang.
Bij het aangaan van een beleidsovereenkomst moet de overheid (naast de andere beginselen van behoorlijk bestuur) ook oog hebben voor het gelijkheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende transparantiebeginsel. De keuze van haar contractspartner verloopt via een transparante procedure met objectieve (selectie- en/of gunnings)criteria.
Het algemeen (deel)belang staat centraal in de beleidsovereenkomst. Voor de bestemmingsplanovereenkomst betekent dit dat de overeenkomst de duurzame ruimtelijke ontwikkeling van het gebied behartigt (art. 1.1.4 VCRO). Wanneer de bestemmingsplanovereenkomst een andere doelstelling beoogt, riskeert de overheid het verbod van machtsafwending te miskennen. Ook de tegenprestatie van de contractspartij van de overheid kadert in de duurzame ruimtelijke ontwikkeling van (het grondgebied van) de planautoriteit.
Belangrijk is ook dat de beleidsovereenkomst niet tot gevolg mag hebben dat in de bestuurlijke besluitvormingsprocedure afbreuk wordt gedaan aan de gewaarborgde belangen, zoals de belangen van derden. Ook dit wordt verder uitvoerig behandeld in de publicatie.