Interview

De strafrechtelijke handhaving van fiscale verplichtingen: duidelijk aan verbetering toe

Bij Intersentia verscheen in februari 2023 het boek ‘De strafrechtelijke handhaving van fiscale verplichtingen. Een pleidooi voor een doordachte depenalisering’ van dr. Jef Van Eyndhoven, partner bij ECGB Advocaten. Het Belgisch fiscaal recht is fundamenteel gepenaliseerd. Het strafrecht heeft een zeer ruim wettelijk toepassingsgebied ten aanzien van fiscale normovertredingen. Daardoor is er een grote overlapping met de mogelijkheid om dezelfde fiscale overtredingen ook administratiefrechtelijk te sanctioneren. Dit geeft aanleiding tot een geheel van knelpunten en problemen.

Deze publicatie heeft tot doel om op basis van een set van wetenschappelijk verantwoorde toetsingscriteria een kritische evaluatie te maken van de strafrechtelijke handhaving van fiscale verplichtingen en aanbevelingen te doen voor verbetering. Daartoe wordt een toetsingskader ontwikkeld bestaande uit vijf criteria die elk verband houden met actuele doelstellingen van repressieve fiscale handhaving: proportionaliteit, instrumentaliteit, rechtsbescherming, het lex certa-beginsel en handhaafbaarheid.

Vervolgens wordt ruime aandacht besteed aan een gedetailleerde beschrijving van het voorwerp van de toetsing, met name de strafbaarstelling van fiscale overtredingen binnen de bredere context van de repressieve fiscale handhaving. Ook verschillende aspecten van de fiscaal-administratieve handhaving komen daarbij aan bod. In het evaluerende gedeelte van het werk ligt de nadruk op de fiscale strafbaarstellingen opgenomen in de artikelen 449 en 450, eerste lid WIB 1992 en in de artikelen 73 en 73bis, eerste lid WBTW. De resultaten van de kritische evaluatie vormen de basis voor het formuleren van aanbevelingen in het laatste deel van het boek. Deze aanbevelingen nemen de vorm aan van richtsnoeren op basis waarvan de Belgische wetgever concrete crimineel-politieke beslissingen kan nemen.

Intersentia interviewde de auteur naar aanleiding van deze publicatie.

Kunt u kort de essentie van dit toch zeer omvangrijke boek schetsen?

Inderdaad, als product van een jarenlang academisch onderzoek is dit boek wat omvangrijker dan gebruikelijk voor een juridische monografie. Dat is gedeeltelijk te verklaren doordat de onderzoeksvraag nogal ruim werd geformuleerd. Als primair doel van het onderzoek nam ik mij voor om de bestaande Belgische strafbaarstellingen van fiscale overtredingen (inzake inkomstenbelastingen en btw) kritisch te evalueren en aanbevelingen te doen voor verbetering. Methodologisch waren voor de beantwoording van die onderzoeksvraag vier stappen noodzakelijk. Vooreerst moest een norm worden bepaald waaraan kon worden getoetst (hoofdstuk II). Vervolgens moest het voorwerp van de toetsing nauwkeurig worden beschreven (hoofdstukken III, IV en V). Op basis daarvan kon vervolgens een kritische evaluatie van het onderzoeksvoorwerp worden gemaakt (hoofdstuk VI) en konden uiteindelijk aanbevelingen voor verbetering worden gedaan (hoofdstuk VII). Elk van die stappen is uitvoerig uitgewerkt.

Om de systematiek van het onderzoek te respecteren, is bovendien veelvuldig gebruik gemaakt van omvattende (tussen)besluiten. De lezer kan zich dus desgewenst beperken tot het lezen van die (tussen)besluiten. Zo kan op efficiënte wijze kennis worden genomen van de resultaten van het onderzoek.

U bent duidelijk van mening dat er belangrijke signalen zijn dat de organisatie van de repressieve fiscale handhaving in België niet als optimaal kan worden beschouwd?

Vooreerst wens ik erop te wijzen dat de repressieve fiscale handhaving de laatste vijftien jaar het voorwerp was van twee parlementaire onderzoekscommissies die als opdracht hadden te onderzoeken waar die handhaving tekortschiet en aanbevelingen te formuleren voor de verbetering ervan. Uit de verslagen van die onderzoekscommissies blijkt trouwens duidelijk dat het ongenoegen over de fiscale handhaving ook de werking van het fiscaal strafrecht betreft. Een steeds terugkerende factor die ik meen te onderkennen, is gelegen in het feit dat het strafrecht een zeer ruime wettelijke toepassing kent ten aanzien van fiscale overtredingen. Elke fiscale normovertreding die met een bepaalde intentie wordt gepleegd – meer bepaald met bedrieglijk opzet of met het oogmerk om te schaden – vormt een strafrechtelijk gesanctioneerd misdrijf. Er is dan ook wel eens gezegd dat het Belgisch fiscaal recht fundamenteel ‘gepenaliseerd’ is. Dat ruime wettelijke toepassingsgebied van het fiscaal strafrecht heeft onder meer tot gevolg dat er een grote mate van overlapping is met de mogelijkheid tot administratieve handhaving van dezelfde fiscale overtredingen. Uit ongenoegen over het functioneren ervan vielen de laatste jaren dus verschillende wijzigingen te noteren op het vlak van de repressieve fiscale handhaving. Een overkoepelend probleem waarop men een antwoord wil bieden, blijkt te bestaan in het ruime wettelijke toepassingsgebied van het fiscaal strafrecht en de grote samenloop met de fiscaal-administratieve procedure die daardoor ontstaat.

De Belgische wetgever heeft dat probleem de laatste jaren proberen aanpakken door middel van een una via-systeem waarbij voor concrete fiscale overtredingen kan worden gekozen voor de ene of de andere wijze van afhandeling. Maar de wetgever heeft tot op heden enkel pogingen gedaan om ex post te remediëren aan de brede overlapping van repressieve handhavingsmechanismen, maar geen pogingen om ex ante de mate van overlapping te verminderen. Bij de totstandkoming van de una via-wetten van 2012 en 2019 is men steeds uitgegaan van het behoud van de bestaande fiscale strafbaarstellingen en bijgevolg van een ruime overlapping tussen de mogelijkheden van administratieve en strafrechtelijke sanctionering. Er is enkel geprobeerd een systeem op poten te zetten om ex post, in het kader van het vervolgingsbeleid, keuzes te maken tussen beide vormen van handhaving, dan wel de twee handhavingsmechanismen op een aanvaardbare manier te combineren. Wat evenwel ontbreekt is enige principiële beleidsmatige reflectie over de omvang van de wettelijke strafbaarstelling van fiscale overtredingen. Op die vraag naar de inschakeling ex ante van het strafrecht ten aanzien van fiscale overtredingen wordt ook in de rechtsliteratuur weinig tot niet ingegaan.

De algemene doelstelling van uw onderzoek was dan ook om de inschakeling van het strafrecht ten aanzien van fiscale overtredingen op een principiële wijze te beoordelen aan de hand van wetenschappelijk onderbouwde criteria. Kunt u dat even toelichten?

Mijn publicatie is gebaseerd op volgende centrale onderzoeksvraag: “Is de vigerende Belgische strafbaarstelling van fiscale overtredingen verantwoord in het licht van een juridische toets aan een set van criteria voor strafbaarstelling of richtsnoeren voor depenalisering, en indien niet, kunnen op basis van diezelfde criteria voor strafbaarstelling of richtsnoeren voor depenalisering aanbevelingen worden gedaan voor de juridische bijsturing van de vigerende Belgische strafbaarstelling van fiscale overtredingen?”.

Uit die centrale onderzoeksvraag blijkt dat de doelstelling van het onderzoek zowel ‘evaluerend’ als ‘aanbevelend’ is geweest. Het was immers niet enkel de bedoeling om de vigerende strafbaarstelling van fiscale overtredingen kritisch te evalueren, maar ook om, afhankelijk van de resultaten van die evaluatie, aanbevelingen tot verbetering te suggereren. Gelet op dit dubbel opzet heb ik dus een set van toetsingscriteria ontwikkeld die zowel voor evaluatief onderzoek als voor aanbevelend onderzoek dienstig is.

Het moest dus gaan om criteria die tegelijkertijd evaluatief en normatief zijn. Daarom heb ik als fundament van mijn toetsingskader eerst bepaald wat de actuele doelstellingen van repressieve handhaving zijn. Elk van de vijf criteria van het uiteindelijke toetsingskader houdt verband met één of meer van die vooropgestelde doelstellingen.

U wijst in uw werk op een in Nederland gehanteerde werkwijze, die zowel rechtszekerheid als flexibiliteit biedt. Wat zijn de krachtlijnen van deze werkwijze?

Ik verwijs op het einde van mijn publicatie inderdaad naar het Nederlandse Protocol AAFD. Dat instrument speelt een rol in het handhavingsbeleid ten aanzien van concrete fiscale fraudedossiers en moet meer bepaald toelaten om in die fase een keuze te maken tussen administratieve of strafrechtelijke handhaving. Zo’n systeem moet volgens mij steeds voorafgegaan worden door een doordachte inperking van de wettelijke strafbaarstellingen, zodat het aantal zaken waarin beide vormen van handhaving in concurrentie komen al minder groot wordt. Maar eens in concrete fraudedossiers een keuze moet worden gemaakt tussen administratieve en strafrechtelijke handhaving kan een systeem zoals het Nederlandse Protocol AAFD volgens mij nuttige inzichten bieden. Kort gezegd bepaalt in dat systeem een primair beslissingscriterium inzake ernst, met name de omvang van het absolute fraudebedrag, welke afhandelingswijze het ‘uitgangspunt’ is. Daarnaast is echter ook voorzien dat op basis van andere beslissingscriteria (‘correctiecriteria’) kan worden afgeweken van dat uitgangspunt. Zo zou ook in België bijvoorbeeld als uitgangspunt kunnen worden bepaald dat enkel fiscale overtredingen waarmee een fraudebedrag gemoeid is dat een bepaalde drempel overstijgt, door de fiscale administratie bij het parket moeten worden aangegeven De fiscale administratie is het best geplaatst om dat fraudebedrag te berekenen en het is bovendien een objectief criterium dat in principe geen discretionaire appreciatie door de fiscale administratie toelaat. Inspiratie puttend uit het Nederlandse systeem zouden dan dossiers waarin het drempelbedrag niet is bereikt of waarin het fraudebedrag niet (exact) kan worden berekend, toch bij het parket kunnen worden aangegeven wanneer andere beslissingscriteria (‘correctiecriteria’) daarvoor pleiten. Ook in de fase van overleg met het parket kan een gelijkaardige werkwijze worden toegepast, waarbij het absolute fraudebedrag bepaalt welke afhandelingswijze het uitgangspunt is (administratieve sanctionering, strafrechtelijke vervolging of minnelijke schikking) en correctiecriteria toelaten om van dat uitgangspunt af te wijken.

Over het boek